Порядок формирования и использования средств ФФПР

5. В Бюджетном  кодексе РФ регламентируется предоставление бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

6. Бюджетный  кодекс РФ определят также  права органов государственной  власти Российской Федерации  при предоставлении финансовой  помощи бюджету субъекта РФ. Уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести ревизию бюджета субъекта РФ — получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

7. Органы  государственной власти субъектов  Российской Федерации также имеют  право осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

2. Анализ действующего порядка предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2008-2009 гг.

Скорректированный бюджет фонда на 2008 год – 328,6 млрд рублей. В прошлые годы деньги ФФПР находились в ведении Минфина, но после того, как в сентябре 2007 года министром регионального развития был назначен Дмитрий Козак, они перешли в распоряжение Минрегиона. Впрочем, на порядке их распределения смена администратора не отразилась. Как резюмировала Наталья Зубаревич, директор региональной программы Независимого института социальной политики, трансферты из ФФПР рассчитываются по формуле, с которой «можно спорить, но это прозрачный и учитывающий региональные различия механизм».

Для каждого из регионов вычисляются индексы налогового потенциала (ИНП) и бюджетных расходов (ИБР), причем средний по России уровень в обоих случаях принят за 1. Отношение ИНП к ИБР дает показатель бюджетной обеспеченности (БО). Соответственно, регионы с БО <1 считаются дотационными и подлежат «выравниванию» из средств ФФПР.

Слово «выравнивание» не случайно взято в кавычки: эта процедура вовсе не гарантирует приведение БО всех дотационных регионов к одному значению. Так, исходная бюджетная обеспеченность Ингушетии и приравненной к ней Чечни (ввиду отсутствия для последней отдельно рассчитываемых показателей)  – 0,0982, а после начисления дотаций из ФФПР этот показатель вырастает до 0,6116. В то же время БО Белгородской области – 0,9898 исходно, но и ее считают необходимым «подравнять» – до 0,9917.

Дело в том, что вычисление объема дотаций на выравнивание для каждого региона происходит в три этапа. В упрощенном виде этот процесс можно описать как распределение части средств ФФПР с целью доведения БО регионов до определенного гарантированного минимума и последующей раздачи оставшихся в фонде денег с поправкой на изменение объема дотаций региону в текущем году по сравнению с годом предыдущим. То есть если в 2008 году расчетная сумма дотаций окажется меньше средств, полученных регионом в 2007 году, из остатков ему достанется чуть больше.

Самые депрессивные регионы действительно получают относительно больше помощи, но получается, что дотационными оказываются почти все российские регионы, за исключением 14 доноров, – даже те, у которых обеспеченность собственными средствами намного превышает уровень БО депрессивных после «выравнивания».

Галина Курляндская, генеральный директор Центра фискальной политики, предлагает сравнить расчетный уровень БО регионов-доноров в 2008 и 2009 годах. Оказывается, в 2009 году количество доноров существенно снизится – с 14 до 10. Как поясняет эксперт, этот пример иллюстрирует недостатки методики, а вовсе не реальные изменения в соотношении доходов и расходов этих регионов. Впрочем, анализ «Ф.» показывает, что самое большое падение БО, которое продемонстрировала Чукотка, обусловлено резким уменьшением прогнозируемых доходов от налога на прибыль в этом субъекте – с 8,82 млрд рублей в 2008 году до 2,18 млрд – в следующем. О проблемах с этим налогом еще будет сказано ниже, но снижение БО в данном конкретном регионе, по всей видимости, обусловлено объективными факторами, которые учтены в методике. Тем не менее Галина Курляндская полагает, что критерий дотационности следует понизить.

В любом случае в вычислении уровня БО присутствует элемент субъективности. В первую очередь это касается ИБР.

Факторы, влияющие на величину этого индекса, менялись ежегодно. В расчет ИБР обычно включают размер местной заработной платы, уровень потребительских цен, стоимость коммунальных услуг и т. д., но в разные годы эти параметры имели разные весовые коэффициенты. Кроме того, в формулу ИБР могли довольно произвольно включать или, напротив, исключать расходы на физкультуру и спорт, продолжительность отопительного сезона и пр. Сейчас формула устоялась, и в 2008 и 2009 годах ИБР рассчитывается путем сложения коэффициентов заработной платы, уровня цен и ЖКУ с «весом» 0,55, 0,35 и 0,10 соответственно. Но на самом деле, утверждает Владимир Назаров, на ИБР наибольшее влияние оказывает северный фактор. Речь о районных коэффициентах, увеличивающих местные зарплаты.

Коэффициенты выше единицы установлены для 47 российских регионов. Большая часть из них не имеют в своем составе районов Крайнего Севера или приравненных к нему. Вся эта загадочная для непосвященных система, при которой некая географическая область, расположенная на широте Киева, вполне может иметь коэффициент, повышающий размер зарплат местных жителей на 30–40%, создавалась еще в советские времена, причем первоначально коэффициенты были отраслевыми, а только потом сделались территориальными. С тех пор эти надбавки – предмет постоянного торга между регионами и центром.

По-хорошему, считают эксперты, ИБР должен рассчитываться только на основе индекса цен, но пока этому мешает опять-таки доставшаяся в наследство от СССР нерациональная система расселения. А в идеале показатель БО регионов и вовсе должен зависеть исключительно от ИНП – как это имеет место в Канаде, где действует аналогичный российскому ФФПР бюджетный инструмент. Причем там малонаселенные северные районы называются «территориями», что принципиально отличает их от «провинций». Для поддержки территорий выделяются специальные средства, объем которых рассчитывается по особым формулам.

Канадская практика выглядит вполне разумной, но в России опять пошли по особому пути. В последнее время такие автономные округа, как Коми-Пермяцкий, Эвенкийский, Таймырский, Корякский, Усть-Ордынский и Агинский Бурятский, были объединены с соседними субъектами Федерации, причем своими территориальными коэффициентами эти округа влияют на весь объем получаемых дотаций укрупненными регионами. Следует иметь в виду, что средства ФФПР – нецелевые, то есть региональные власти могут ими распоряжаться по своему усмотрению. Наталья Зубаревич полагает, что подобное объединение приведет к ухудшению финансового положения бывших автономий, которым ранее федеральные средства выделялись целевым порядком, а также возрастет общая непрозрачность в распределении бюджетных ресурсов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности не ограничиваются средствами ФФПР, механизм действия которого можно критиковать, но он, по крайней мере, подлежит анализу. На те же цели в бюджете 2008 года предусмотрены дополнительные 59,9 млрд рублей, но их использование никак не закреплено законодательно.

Как пояснил Владимир Назаров, данные средства направляются тем регионам, у которых возникли финансовые проблемы. Типичный пример – Омская область, которая лишилась 17 млрд рублей ежегодных поступлений после покупки «Газпромом» крупнейшего местного налогоплательщика – «Сибнефти». «Газпром нефть» зарегистрирована в Санкт-Петербурге, и многие, кстати, сочли, что этот переезд налогов не мог совершиться без одобрения со стороны нынешнего главы правительства. По крайней мере, обращение Законодательного собрания Омской области к тогда еще президенту Владимиру Путину, в котором депутаты просили не допустить «потери кормильца», не возымело действия. Теперь сибирякам компенсируют падение доходов, направляя средства из федерального бюджета, что называется, в ручном режиме.

Описанную ситуацию эксперты рассматривают под разными углами. Владимир Назаров считает, что поскольку изменение налогового потенциала региона влияет на объем дотаций из ФФПР, то никаких других средств, направляемых точечно, волевым решением правительственных чиновников, в бюджете быть не должно. И вообще, чем меньше простора для каких-либо неформальных договоренностей, тем лучше, особенно в условиях кризиса. Иначе у многих регионов может возникнуть искушение выпросить себе прибавку к бюджету, мотивируя это ухудшением своего финансового состояния. В конце концов, полагает Владимир Назаров, на случай форс-мажора можно предусмотреть механизм кредитования, а не дотировать субъекты безвозмездно.

А Галина Курляндская вообще против нынешней практики, при которой большая часть налога на прибыль направляется в бюджет субъектов федерации (17,5% против 6,5% – в федеральный) и служит одним из главных источников доходов последних. Мол, регионам нужны более стабильные источники доходов. Действительно, в кризис поступления по налогу на прибыль могут серьезно сократиться.

176,9 млрд рублей из всего объема межбюджетных трансфертов 2008 года приходятся на долю субвенций, выделение которых довольно четко прописано в законодательстве и обусловлено нынешней системой разграничений властных полномочий. Последняя, однако, сама часто подвергается критике. Так, эксперты отмечают, что сейчас «развелось» очень много мелких субвенций и бывает, что регионам перечисляют совсем небольшие суммы – даже меньше миллиона рублей. Смысла в таком делегировании полномочий, по их мнению, нет.

Говоря об отраслевых интересах, эксперт в первую очередь имеет в виду сельское хозяйство, на господдержку которого выделено 52,16 млрд рублей: 32,4 млрд – на возмещение сельхозпроизводителями затрат на уплату процентов по кредитам, 10 млрд – на закупку комбикормов, 3,4 млрд – на компенсацию части затрат на страхование урожая, 2,7 млрд – на поддержку племенного животноводства и т. д. Характерно, что сколько-нибудь ясные механизмы распределения этих средств по регионам отсутствуют.

В 2008 году из ФССР на софинансирование выплат региональным льготникам направлено 20,37 млрд рублей. Из них 2,62 млрд предназначены жертвам политических репрессий, еще 4,85 млрд – на ежемесячные пособия на детей и самая большая часть – 12,9 млрд – ветеранам труда и труженикам тыла. Объемы субсидий в расчете на душу населения в разных субъектах могут отличаться в десятки раз. При этом вообще непонятно, зачем нужен данный фонд, если помощь регионам в выполнении ими своих бюджетных обязательств осуществляется с помощью средств ФФПР. Общая сумма субсидий в 2008 году – 369,2 млрд рублей. Разные наблюдатели проявляют разную степень категоричности в оценке эффективности их использования, но в целом единодушны: их выделение непрозрачно, а увеличение объемов финансирования настораживает. Так что если слова Алексея Кудрина о необходимости изменения стратегии планирования означают уменьшение мутных потоков бюджетных денег, то это можно только приветствовать.

«Иные межбюджетные трансферты» – весьма разношерстная группа расходов.

Общая сумма «иных» трансфертов – 102,2 млрд. Эксперты считают, что, несмотря на целевой характер большей части этих средств, само распыление федеральных денег на мелкие расходы типа премирования победителей упомянутого конкурса (и таких статей очень много) – нерационально. Но дела здесь все равно обстоят лучше, чем с субсидиями, которые называют «больным местом» российского бюджета.

Межбюджетные трансферты в 2008–2009 годах.

3. Основные направления бюджетной политики на дотации субъектам РФ на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов.

Оценка исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2010-2013 годы, сформированная на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предполагает положительную динамику основных параметров региональных бюджетов в ближайшие годы.

В 2011 году поступление налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации оценивается в сумме 4 965,2 млрд. рублей или с ростом на 6 % к оценке 2010 года, в 2012 году – в сумме 5 438,9 млрд. рублей (с ростом на 10 %), в 2013 году – в сумме 6 024,5 млрд. рублей (с ростом на 11 процентных пунктов).