Историчиеские аспекты формирования бюджета

Составляющей частью бюджетного устройства России является бюджетная система (представленная на рис. 2). Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) даёт следующее определение бюджетной системы: Основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Рис. 2. Бюджетная система РФ

В соответствии с Конституцией РФ (статьи 71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (статья 10) бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

      федерального бюджета и бюджетов государственных

внебюджетных фондов;

      бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных

бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

      местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджета городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов.

Свод бюджетов всех уровней составляет консолидированный бюджет РФ, который представлен на следующей схеме. (Схему консолидированного бюджета Российской Федерации иллюстрирует рис. 3).

Рис. 3. Схема консолидированного бюджета РФ

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджета субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в региональные бюджета.

Как следует из БК РФ, бюджетная система РФ основывается на

следующих принципах:

      единство бюджетной системы;

      разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной

системы;

      самостоятельность бюджетов разных уровней;

      полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов

государственных внебюджетных фондов;

      сбалансированность бюджета;

      эффективность и экономность использования бюджетных средств;

      общее покрытие расходов бюджета;

      гласность;

      достоверность бюджета;

      адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации — это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов:

      право законодательных (представительных) органов

государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

      наличие собственных источников доходов бюджетов каждого

уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

      законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов,

полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

      право органов государственной власти и органов местного

самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

      право органов государственной власти и органов местного

самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

      недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в

ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

5. Сбалансированность бюджета — каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Общее покрытие расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

8. Гласность — это обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета

10. Адресность и целевой характер бюджетных средств — бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам ее построения. Однако именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы, при всей их важности, больше определяют задачи, условия и требования к функционированию бюджетной системы.

3.3. Проблемы и направления совершенствования бюджетной системы РФ

За прошедшее десятилетие бюджетная система была основательно усовершенствована применительно к новым экономическим и социальным условиям развития страны. Это позволило преодолеть кризисный характер переходного периода. Принятие в конце девяностых годов прошлого века Бюджетного и Налогового кодексов ввело в правовое поле соответствующую периоду систему межбюджетных отношений.

Разграничение полномочий между уровнями управления (центр – субъекты Федерации – местное самоуправление) выявило реальную потребность в финансовых ресурсах для производства бюджетных услуг населению в соответствии с Конституцией РФ. Начатые попытки сбалансировать консолидированный бюджет государства между этими уровнями позволили обеспечить устойчивость на этапе развернувшегося мирового финансово-экономического кризиса. И, тем не менее, проблема обеспечения бюджетными ресурсами социально-экономических программ остается.

Во-первых, начну с задачи формирования в Российской Федерации самодостаточных регионов. На мой взгляд, это коренная проблема с точки зрения укрепления бюджетной системы России.

В существующих межбюджетных отношениях по сложившейся многолетней практике основное внимание уделяется федеральному бюджету. Стало устойчивым перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет. В результате в структуре налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 2008 году региональные и местные налоги занимают небольшой удельный вес (менее 12 процентов).

Количество субъектов, консолидированные бюджеты которых в 2008 году исполнены с дефицитом, увеличилось до 45 против 36 в 2007 году и 33 в 2006 году. В 2008 году уже 72 субъекта РФ получали дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а в 2007 году их было 67.[22]

Межбюджетные трансферты, ставшие обыденной практикой, уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы: федеральным бюджетом, региональными и муниципальными бюджетами. Статья 31 Бюджетного кодекса РФ признает «право органов государственной власти и органов местного самоуправления … самостоятельно определять формы и направления расходов средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации)». Содержащееся в скобках положение перечеркивает это право самостоятельности, а также желаемую идею самодостаточности. Дотационный бюджет и привычка к финансовой помощи не могут стимулировать активность исполнительных органов исполнительной субъектов РФ и муниципальных образований. При этом возможность центра оказывать финансовую помощь находится в полной зависимости от нефтегазовых доходов. В 2008 году их удельный вес в доходах федерального бюджета составил 47,3 процента.

Сложившиеся межбюджетные отношения не позволяют достичь существенных сдвигов в сокращении различий в социально-экономическом развитии субъектов РФ. Разрыв между максимальным и минимальным подушевым доходом консолидированных бюджетов субъектов РФ, даже с учетом финансовой помощи из федерального бюджета, составляет десятки раз. Доля субъектов РФ, в которых удельный вес населения с доходами ниже прожиточного минимума в 1,5 и более раз выше среднероссийского показателя, составила 28 процентов. Межбюджетные трансферты, объем которых из года в год наращивается, обеспечивают лишь текущие расходы субъектов РФ и напрочь перечеркивают попытки перейти на долгосрочное бюджетное планирование. Требуются новые подходы для достижения оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием механизмов для роста экономического и налогового потенциалов субъектов РФ и муниципальных образований. Межбюджетным трансфертам, если оставлять их в действии, следует придать долгосрочный инвестиционный характер, нацеленный на формирование структурных сдвигов в региональной экономике.

В настоящее время федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ утверждаются в форме трех годовых планов на очередной финансовый год и плановый период. Такая практика соответствует нормам Бюджетного кодекса РФ, но входит в противоречие с рекомендациями Концепции реформировании бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.[23] Подменив концептуальное положение о разработке среднесрочного финансового плана разработкой трех годовых бюджетов мы вернулись к известному в прошлом методу «от достигнутого», продлевая существующую динамику уровня доходов, структуры и масштабов расходов на трехлетний период. Цели, сформировавшиеся на три года вперед, не становятся организующими факторами бюджетных расходов, а зависят от расторопности достижения поставленной цели.

Такое планирование проще и привычнее, но оно не ведет к повышению эффективности управления и означает существенное замедление развития бюджетной системы. Это одна сторона долгосрочного планирования, другая состоит в том, что результаты реализация Программы[24] социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) не удовлетворительны. Анализ, проведенный Счетной палатой РФ, показал, что в целом по программе не выполнено около 40 процентов мероприятий. В последнем 2008 году действия Программы число невыполненных мероприятий составило 62 процента. Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета на цели развития в 2008 году составил 166,9 млрд. рублей, в том числе: 88 млрд. рублей (52,7 процента от общей суммы) из средств Инвестиционного фонда; 25,4 млрд. рублей запланированных средств по федеральным целевым программам; не востребованы субъектами РФ бюджетные средства (дотации), выделенные на обеспечение сбалансированности бюджетов, в объеме 16,9 млрд. рублей.

Симптомы «старой болезни» управления бюджетным процессом проявляются в недостаточном уровне планирования бюджетных расходов, в большом количестве изменений, которые вносятся в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в течение финансового года (в 2008 году их было более 27,5 тысячи), в низкой организации исполнения планов и программ (запоздалое доведение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств до исполнителей, несвоевременная подготовка и доработка проектно-сметной документации, длительность внесения изменений в Федеральные целевые программы, срыв конкурсов и позднее заключение государственных контрактов по Федеральным целевым программам, отсутствие инвестиционных соглашений на реализацию инвестиционных проектов), в недостаточном контроле исполнения или полном его отсутствии. Например, при реализации Федеральной адресной инвестиционной программы из 1349 объектов, предусмотренных к вводу в 2008 году, введен в эксплуатацию лишь 301 объект (или 22,3 процента).