Историчиеские аспекты формирования бюджета

В развитии государственного бюджета СССР важную роль играло соотношение союзного бюджета и бюджетов союзных республик. Динамику структуры государственного бюджета СССР характеризуют следующие данные (табл.3)

                                                                                                                       Табл.2.2

Динамика структуры Государственного бюджета СССР

за 1970 – 1980 гг., %[16]

Соотношение союзного бюджета и бюджетов союзных республик стабилизировалось, хотя в отдельные годы были отклонения. Дальнейшее развитие различных звеньев бюджетной системы зависело от принципов разграничения доходов и расходов между видами бюджетов. Закон от 25 июня 1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» предусматривал передачу в бюджеты краев, областей, автономных областей и автономных округов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, расположенных на территории краевых, областных, окружных Советов. Размеры указанных отчислений определялись законодательством союзных республик.

Государственный бюджет СССР и территориальные бюджеты в неизменном виде (рис. 1) оставались вплоть до распада СССР в 1991 г.

Рис. 1. Структура бюджетной системы СССР

Высокая степень бюджетного перераспределения ресурсов ослабляла хозрасчетные стимулы повышения эффективности производства, порождала стремление жить за государственный счет, подрывала стабильность и сбалансированность бюджета.

Мероприятия по реформированию хозяйственных отношений в промышленности, в сельском хозяйстве и других отраслях, сопровождавшиеся значительным увеличением затрат из общегосударственного денежного фонда, не привели к соответствующему росту финансовых ресурсов страны. Доходы росли медленнее расходов, возник дефицит государственного бюджета. В покрытие затрат вовлекались средства, не являющиеся по своей сущности доходами (часть ресурсов Сберегательного банка, резервы Госстраха и др.). Бюджетный дефицит негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционные процессы.

ГЛАВА III. СОВРЕМЕННАЯ БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

3.1. Развитие бюджетной системы России в конце ХХ -- начале XXI вв.

Последнее десятилетие XX в. в России ознаменовалось радикальными изменениями всех сторон жизни: изменилась система политических институтов и экономических отношений, началась борьба за перераспределение собственности, произошла полномасштабная социальная революция. Даже в условиях слабости проводившейся экономической политики и отсутствия четкой программы действий все понимали, что рыночные преобразования необходимо начинать с реформирования бюджета и бюджетной системы.

До 1991 г. бюджетная система России состояла из одного уровня. В государственный бюджет СССР включались бюджеты разных уровней всех союзных республик, краев, областей, вплоть до местных бюджетов. Это делало его чрезвычайно громоздким. Становление современной российской бюджетной системы совпало с началом радикальной экономической реформы, что предопределило необходимость пересмотра концепции бюджетного устройства России в направлении его значительной децентрализации. Был принят ряд законодательных актов, предусматривающих расширение демократических принципов в построении бюджетной системы и усиление территориальных подходов в управлении. Важным этапом в реорганизации бюджетной системы страны стал принятый в 1991 г. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР».[17]

В 1991 г. согласно закону РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и иным законодательным актам бюджетная система России стала состоять из трех уровней, таких как:

1) федеральный бюджет Российской Федерации;

2) бюджеты национально-государственных и административно-

территориальных образований;

3) местные бюджеты.

Это значительно упростило бюджетную систему и наделило местные органы самоуправления определенной самостоятельностью. По закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» бюджеты на местах могут разделяться на два уровня:

1) бюджеты муниципальных районов, городских округов;

2) бюджеты сельских и городских поселений.

Таким образом, сейчас бюджетная система России имеет четыре уровня. Все бюджетные уровни автономны и не являются частью друг друга. Данная структура играет решающую роль в современной России и странах Запада, в которых возрастает роль местных бюджетов как важнейшего звена финансовой системы. В некоторых странах (таких как Япония, Германия, США) на долю местных бюджетов приходится более 50 % всего капитала страны.

В последнее время на местные бюджеты переложены дополнительные функции, связанные с расходами, увеличением собственной доходной базы, делегированием налоговых полномочий. Все эти изменения проводятся с максимальным приближением к западным стандартам. Необходимо также соблюдать пропорции распределения между бюджетами разных уровней, увеличения доли местных бюджетов в сравнении с федеральным бюджетом. Так, в 1995 г. это распределение составляло 49% и 51 % соответственно. Однако в настоящее время наблюдается обратный процесс, например в 2002-2005 гг. все акцизные сборы в 100%-ном размере поступили в федеральный бюджет. Это вполне оправданно с точки зрения краткосрочного планирования и распределения денежных ресурсов между убыточными субъектами, но в долгосрочной перспективе должна быть предусмотрена большая автономность местных бюджетов. Российским законодательством предусмотрено составление консолидированного бюджета - так называется свод бюджетов разных уровней, использующегося для расчетов статистических данных, но в отличие от федерального бюджета не являющийся законодательным актом и не подлежащий утверждению.

Основными доходными источниками бюджета все десять лет были налоговые поступления, денежная эмиссия и неналоговые доходы: от внешнеэкономической деятельности, от аренды федеральной недвижимости, от использования собственности России за рубежом, приватизации.

1999 г. стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд руб. Основными причинами роста доходов стали промышленный рост, улучшение налогового администрирования (что привело к перевыполнению задания по сбору налогов на 41%)1[18] и рост цен на нефть. Кроме того, была возобновлена практика денежной эмиссии. Рост доходов бюджета позволил государству выполнить ряд своих социальных обязательств.

С 1994 г. Федеральные власти перешли на новую систему межбюджетных отношений, в основу которой был положен нормативно-долевой метод оказания поддержки регионам, с определенными модификациям и сохранившийся до настоящего времени. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, который сыграл положительную роль при переходе к формированию новой бюджетной политики. Средства Фонда направлялись на поддержку регионов, экономический спад в которых не позволял им самостоятельно решать экономически е и социальные вопросы.

Серьезной проблемой всего рассматриваемого периода было совершенствование бюджетных процедур. Качество главного финансового документа страны оставляло желать лучшего, процедура его принятия растягивалась на многие месяцы, утверждение бюджетного плана происходило с большим опозданием. В таких условиях в первые месяцы бюджетного года финансирование осуществлялось исходя из 1/12 части расходов бюджета предыдущего года, поэтому трансферты в бюджеты субъектов РФ не поступали. Процедура принятия бюджета была формальной. Представители верхней палаты парламента принимали участие лишь на начальном этапе корректировки бюджета, от остальных чтений был и отстранены, поэтому, рассматривая бюджет, Совет Федерации практически ничего не мог изменить. Эти проблемы были решены после принятия Бюджетного кодекса РФ, который позволил регламентировать межбюджетные отношения в необходимом правовом поле.

31 июля 1998г. был принят Бюджетный кодекс РФ (далее — БКРФ)[19], который служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в РФ, устанавливает основания и виды ответственности за бюджетные правонарушения. После введения в действие БК РФ 1 января 2000г. многие ранее принятые бюджетные законы либо утратили силу, либо применяются в части, не противоречащей БК РФ.[20]

В БК              РФ              определен круг бюджетных правоотношений, т.е. отношений, возникающих между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.

Большое значение для развития бюджетов субъектов РФ имел Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Этот закон определил права субъектов Р Ф , а также местных территориальных образований в лице их законодательных (представительных) и исполнительных органов власти на получение доходов в соответствующие бюджеты, расходование средств этих бюджетов, определил взаимоотношения указанных органов в бюджетном процессе. Закон установил также общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, формирования и использования внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития национально-государственных и административно-территориальных образований.

В бюджетную систему РФ как самостоятельные части входят: федеральный бюджет, республиканские бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты сельских районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет Российской Федерации.

Впервые в 2002 году был утверждён и исполнен Чеченский республиканский консолидированный бюджет; формировались механизмы финансирования бюджетополучателей, количество которых возросло за год более чем в пять раз. Собственные доходы республиканского бюджета составили 1,4 млрд. рублей, втрое превысив показатель 2001 года.

Правительства России и Чеченской Республики задержали принятие регионального бюджета, который был утверждён только 14 мая 2002 года. Это стало причиной непропорционального финансирования бюджетных назначений 2002 года и способствовало накоплению на начало 2003 года остатков на счетах Правительства Чеченской Республики в сумме 1,093 млрд. рублей.[21]

В состав консолидированного бюджета Чеченской республики (Чечни) в 2009 году входили: 1- республиканский бюджет, 15 - бюджетов муниципальных районов, 2 - бюджета городских округов, 212 - поселенческих бюджетов. Сопоставление структуры бюджетной системы за последние два года выглядит следующим образом: 2008 год - 18 бюджетов бюджетной системы; 2009 год - 230 бюджетов (без учета бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования). Основанием бюджетных правоотношений в рассматриваемом 2009 финансовом году был Закон Чеченской республики (Чечни) от 16 декабря 2008 года №52-РЗ «О республиканском бюджете на 2009 год». В связи с отсутствием в Чеченской республике (Чечне) в 2009 году органов местного самоуправления, Законом «О республиканском бюджете на 2009 год» утвержден временный порядок рассмотрения и утверждения местных бюджетов, в соответствии с которым бюджеты городов и районов на 2009 год утверждены распоряжениями Глав Администраций районов, городов и сел Чеченской республики.

3.2. Современная бюджетная система России и

принципы ее построения

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.