Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

Әлеуметтік  қызмет ету теориясының негізінде  негізгі басымдық жергілікті өзін-өзі  басқару органдарының өзінің басты  қызметтерінің бірқатарын орындауына беріледі. Ол қызмет өзін-өзі басқару бойынша территория тұрғындарынан мүдделерін қорғау, ұсыныс және олардың қажеттіліктерін қамтамасыз ету. Осылайша, жергілікті билік – бұл құрылым, оның мақсаты – күш көрсету, қысым жасау емес, халыққа арнайы қызмет көрсету.

Муниципалды органдардың құқықтық және саяси өкілеттіктері ереже бойынша басқарудың одан да дәрежелерінен бастау алады. Мысалы; АҚШ-та дәстүрлі батыс демократиясына мәйкес, өзін-өзі басқару органдарын құқықтық және саяси құқығы мен міндеттері конституция мен штат заңдарында қарастырылған жағдайда жүзеге асырылады. Мемлекет жергілікті әкімшілік үшін біртекті «ойын ережесін» орнатады, жергілікті органдардың құрылуы мен қызмет етуінің негізгі қағидаларын реттейді. Мұнда жетгілікті басқарудағы құқықтық реттеуді негізінен федерация субъектілеріне жүктейді. Жергілікті органдардың, федерацияның штат субъектілерін тәуелділігі мен бағыныштылығы сонау 1868 жылы құрылған болатын. Жергілікті органдардың қызметі туралы жай барлық федерацияның суъектілерінің конституциясында бар.Тәжірибе жүзінде жергілікті өзін-өзі басқару органдары жергілікті мәні бар мәселерді шешуде кең автономияға ие болады. Гомруль қағидасы муниципалды органдардың штаттың араласуына байланыссыз жергілікті мәселелерді өздері шешуі және көптеген муниципалиттердің қолында бар өзін-өзі басқару хартиясына өздері түзетулер енгізуді білдіреді.

Мексика болса  бұған қарама-қарсы мысал болып  табылады, АҚШ, ГФР және тағы басқа  федеративті мемлекеттерден ерешелігі, жалпы өзін-өзі басқару мұнда  федерация субъектілерін сатып алуға айырбасталмайды, керісінше ұлттық конституциямен жергілікті регламенттеледі.

Унитарлы елдерде  өзін-өзі басқаруды конституциялық реттеу көлемі бойынша да бірдей емес. Мысалы 1958 жылы Франция конституциясында «Республиканың территориалды коллективтері болып комунналар, департаменттер табылады» деп қана жазылса, ал Испанияның 1978 жылғы конституциясында мемлекеттің территориалды ұйымдастырылуы туралы жеке бөлім бар, оның ішінде жергілікті өзін-өзі басқару туралы да айтылған.

ГФР негізгі  заңында 1949 жылы өзін-өзі басқаруға құқық бекітілді және кепілдік берілді: «общиналарға заң шегінде өз жауапкершілігімен жергілікті қоғамдастықтың барлық ісін реттеуге құқық берілу кере. Община одақтары сонымен қатар өздерінің заңдық компетенциясы шегінде заң негізінде өзін-өзі басқару құқына ие болады». [9]

Өзін-өзі басқару  туралы конституциялық жағдайлар ағымдағы заңда да нақтыланады, өз кезегінде  ГФР әрқилы жерлерінде жергілікті өзін-өзі  басқарудың құқықтық мәселелері бойынша  заңдық компетенцияға сәйкес, өзін-өзі  басқарушы территориялық одақтар туралы әртүрлі ережелер жүзеге асырылады.

Ірі қалалар  үлкен автономияға ие және соған  сәйкес, соған сәйкес үлкен қалалар  мен поселоктармен салыстырғанда  көп жауапкершілікке ие болады. Батыстағы  көптеген ірі қалалар өзін-өзі  басқарудың өз қаулылары мен соған сәйкес арнайы заңдарға ие.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың негізгі жүйесі болып жергілікті өкілетті органдар табылады. Олар белгілі бір заңдық статусқа ие, бұл оларға әкімшілік-территориялық  бірліктерге сәйкестік шегінде  және құралған халыққа өкілеттілік қызметін жүзеге асыруға мүмкіндік береді. Бұл қызмет еркін, тікелей және жарыстық сайлаулар арқылы жүзеге асады.

Франция Конситуциясының 11 бөлімі жергілікті коллективтерге арналған. Бұл конституциялық ұйымға сәйкес, оған коммуналар, депортаменттер жатады.

Венгрия Конституциясында айтылғандай, жергілікті сайлаушылардың ауылдағы, қаладағы және аймақтағы  ұйымдары жергілікті істерді басқаруға  құқығы бар.Жергілікті өзін-өзі басқару  жергілікті істерді басқарудағы  сайлаушылар общинасына байланысты тәуелсіз және демократиялық басқару болып табылады.

Еуропалық хартияда жергілікті өзін-өзі басқару туралы бұның органдарының құқығы мен нақты  мүмкіндіктері мемлекетті істердің маңызды бөлігін іске асыру және онымен басқару құпия, ерікті, тең дәрежеде, тікелей және жалпы халықтық дауыс беру арқылы сайланған кеңес мүшелерімен, кеңестермен немесе жиындармен жүзеге асырылады.

«Қызмет көрсету» концепциясын жүзеге асыру Батыс  Еуропа елдерінің бірқатарында және АҚШ-та жергілікті басқарудың жүйесіндегі маңызды өзгертулердің орын алуына әкелді. Бұл икемсіз иерархиялық құрылымдарды жоюға, жауапкершілікті жеке коммуналдық басқармалар мен ведомстваларға беруге (оның ішінде қаржы мәселесіне байланысты да) әсер етті. әлеуметтік-экономикалық мақсаттарға жету жауапкершілігі басқару иерархиясының мүмкіндігінше төменірек деңгейіне ауыстырылады, яғни мұнда биліктің азаматпен қарым-қатынасы орын алады.

Орталық және Шығыс  Еуропа, бұрынғы кеңес елдерінде  орын алып отырған өзгерістер орталықтадырылған  бұйрықтық құрылымдарға балама іздеумен байланысты. Ең алдымен, жергілікті билік органдарының саяси сипаты таратылды және басқарудың жаңа демократиялық түрлері тағайындалды. Сонымен қатар мұндағы өтпелі кезең әлі де аяқталған жоқ, әлемдік тәжәрибені және ұлттық ерекшеліктерді есекере отырып өзін-өзі басқарудың общиналық түрлеріне өтудің қиын мүмкіндіктірі әлі де жалғасын тауып отыр.

Шетелдерде  жергілікті өзін-өзі басқарудың құрылымы қалыптасқан әкімшілік-административті, территориалдық бөлінуіне сәйкес құрылады. Олар унитарлы мемлекеттерде орталық биліктің компетенциясына жатқызылса, федералды мемлекеттерде көбінесе федералды субьектілерінің компетенциясына жатқызылады.

Шешілетін мәселелердің маңыздылығы неғұрлым мәнді болса, берілген мәселені шешумен биліктің соғұрлым деңгейі айналысады.

Кейбір елдер  әкімшілік-территориялық басқарудың 2 жұлдызды (Дания, Жапония, Литва) басқалары 3 жұлдызды (Италия, Испания, Португалия, Польша, Румыния, Латвия), 4 жұлдызды (Германия) және кейде тіпті 5 жұлдызды жүйесін  иеленеді (Франция). Бірқатар халық саны аз ұсақ аралдық мемлекеттерде ӘТД мүлде болмайды, ол Сингапур сияқты қала-мемлекетте де жоқ.

Өзін-өзі басқарудың төменгі деңгейін жекелеген халық  қоныстанған қала, село құрастырады. Төменгі бірлік ретінде, сонымен  қатар ауылдық халық қоныстанған пункттер мен қалалық аудандар (әлемдегі көптеген ірі қалалардағы), тіптен кварталдар болуы мүмкін. ӘТД-ң орталық буынын жоғары тұрған бірліктер, мысалы Италиядағы провинциялар мен облыстар, Жапониядағы префектуралар, Франциядағы конондар құрауы мүмкін. Бірақ та ӘТБ-ң барлық түрлері мен деңгейлеріне жергілікті өзін-өзі басқару қағидалары таралмайды және кез келген әкімшілік-территориялық білікте өздерініі өкілетті органдары құрылмайды.

Франциядағы жергілікті өзін-өзі басқарудың сыртқы көрінісі өзгермегендігіне қарамастан, мәні бойынша мұнда орталық биліктен барынша тәуелсіз және дербесірек болу эволюциясы орын алады. Ең ұсақ ӘТБ болып комунна табылады (олардың саны шамамен 40 мыңға жетеді). Комунналар қалалық және ауылдық болуы мүмкін. Оның өзін-өзі басқару органы 6 жылға сайланатын муниципалды кеңес болып табылады. Муниципалды кеңестің орындаушы органы болып мэр-үкімет агенті немесе сайланған тұлға табылады. Ол заңдардың орындалуын қадағалайды және мемлекеттік аппараттың жеке бөліктерінің қызметін бақылаушы болып табылады.

Мысалы, Г.Т.Телебаев пікірінше, Қазақстан үшін унитарлы Францияның тәжірибесі тиімді болып  табылады. Комунналар жедел еркіндікке ие болады және ұсақ қамқоршылықтан босатылады, мемлекет өз кезегінде жергілікті органдарға әлеуметтік-экономикалық мәселелердің маңызды бір бөлігін аудара отырып, одан да көлемді істер үшін ресурстар босатуға мүмкіндігі бар.

Ұлыбританиядағы жергілікті өзін-өзі басқарудың территориялық  негізі – графтық болып табылады. Оның ішінде метрополитендік, ол ірі  қалалық агломерацияларға сәйкес келеді. Графтықтарға заң жүзінде жергілікті билік органдарының барлық маңызды қызметтері берілген. Графтық құрамына кіретін аймақтар екінші дәрежелі қызметтерді атқару өкілеттілігіне ие болады. Үлкен Лондон территориясы 60 муниципалды аудандарға бөлінген.

Жалпы өзін-өзі  басқарудың ГФР-дағы негізгі территориалдық бірліктер – общиналар, яғни қалалар  мен ауылдар (ГФР-ң территориясының  барлығы община территориясына бөлінеді), ауылдық аймақтар. Олардың құрамына бірнеше общиналар кіреді және қала-аудандар мен үлкен қалалар (100000 тұрғыннан аса халқы бар) кіреді. Олар аудандарға бағынышты емес. Осы барлық территориялық құрылымдар ұйымдық рәсімделген құқықтық негізде дербес басқару субъектілері болып табылады. Общиналар орталық ретінде де қарастырылады, мұндай жағдайда олар мемлекеттік басқарудың азаматтарға жақындатылған орталықтары ретінде, немесе, азаматтардың жергілікті қоғамдастықтары шегінде пайда болатын немесе оған тікелей қатысы бар мәселелердің барлығын шешу орталықтары ретінде қарастырылады.

ГФР-да өзін-өзі  басқаруға шек қоятын көптеген заң  актілері бар. өзін-өзі басқару мемлекеттің  юридикалық бақылауында болып табылады. Берілег жағдайда бұл функцияны  аумақтық басқару сияқты мемлекеттік  инстанция орындайды. Ол жер министерствалары мен аудандық әкімшілік арасында, немес үлкен қалалар мен аудан орталықтары арасындағы аралық орын алады және мемлекеттік басқарудың төменгі деңгейлі қызметін атқарады. Сонымен қатар федерациялар мен жерлер общиналарға өз компетенцияларына кіретін мемлекеттік басқарудың кейбір міндеттеріне қайта сенім білдіреді. Тапсырыс бойынша басқару сферасы құрылады, оларға өз кезегінде полицияның әлеуметтік тәртіпті қамтамасыз етуі бойынша міндеттері мекемелерімен қатар жатады.

Мемлекеттік общиналар  адамдардың күнделікті қажеттіліктерін қанағатандыруы бойынша негізгі басымдыққа ие болады. Соңғы жылдары басқарудың аудандар арасындағы және аудандар ішіндегі басқару звенолары пайда болды. Олар комуннааралық серіктестік және координация қызметін өз мойнына алады.

АҚШ-та барлық ел үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдары жұмыс істейтін әкішілік-территориялық бірліктерге бөлу қағидалары орын алмайды. Әрбір штат өзінің жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастырады.

АҚШ-та федералды үкімет және федералды штат үкімететтерімен қатар (олардың саны 50) 82 000 жергілікті басқару органдары бар. АҚШ-тағы жергілікті басқару органдары жалпы функцияларды жүзеге асыруға өкілетті органдарға (графтықтар, муниципалиттер және тауншиптер) және белгілі бір функцияларды орындау үшін құрылатын арнайы бір мәні бар органдарға бөлінеді.

Штаттардың әкімшілік-территориялық  бөлінуінің дәстүрлі бірліктері болып  графтықтар табылады. Олардың көбі колониальды кезеңде пайда болған.

Француздық  модельді ұстанатын  елдерде «негативті» басқару  қағидасы орын алып отыр. Осыған сәйкес, жергілікті органдар заңмен тыйым салынбаған барлық іс-әрекетті жүзеге асыруға құқылы болып табылады. Жергілікті органдардың өкілеттіліктерінің құрамы мен көлемі мұнда заң бойынша мемлекеттік органдарға берілмеген бос қалған кеңістікпн байланысты болады. Жергілікті органдар компетенциясына шетелдерде ең алдымен қаржылық-экономикалық қызмет, оның ішінде жергілікті бюджетті қабылдау, жергілікті жоспарлау, муниципалды шаруашылықты реттеу, территорияның экономикалық дамуына қолдау көрсету кіреді. Бұл органдардың компетенциясына халықтың күнделікті әлеуметтік және әлеуметтік әл-ауқаттылығымен оның өмір сүруін қамтамасыз етуімен байланысты сфералар кіреді. Жергілікті органдар қоғамдық тәртіпі сақтауда жауапты болып табылады. Олар жергілікті полиция күштеріне бұйрық бере отырып, қоғамдық орындардағы тәртіп ережелерін белгілейді және қамтамасыз етеді.

Қазіргі кездегі әлемдегі елдер заңдарында жергілікті органдардың  өкілеттіліктері міндетті және факультативті  «ерікті» болып бөлінеді. Міндеттілерге жалпы мемлекеттік мәнге ие және міндетті түрде орындалуы тиіс өкілеттіліктер жатады. Олардың құрамына кіретіндер: сумен қамтамасыз ету, электр және газбен қамтамасыз ету, транспорт және денсаулық сақтау, білім беру, т.б.

Факультативті өкілеттіліктер ереже бойынша, нақты қаржылық мүмкіндіктерге байланысты жергілікті биліктің өз қалауы бойынша жүзеге асырылады. Олар әдетте әлеуметтік және мәдени қызметтермен байланысты болады. Оларды атап өтсек, қоғамдық парктер, библиотекалар, мүгедектер мен кедейлер үшін үйлер тұрғызу және т.б. қамтамасыз ету.

Жергілікті органдар айналаны қорғау ісі бойынша да кең құқыққа  ие болып табылады. Олар экологиялық  нормативтерді орындау бойынша  бақылау ұйымдастырады. Нормативтерді  бұзған жағдайда жергілікті билік органдары айыппұл белгілеуге өкілетті болады. Берілген өкілеттіліктер негізінде жергілікті биліктер автономды әрекет етеді және кейде өздерінен жоғары тұрған органдарға жасалынған жұмыс нәтижесі туралы есеп береді. Олар жоғарыдағы басқару деңгейінің бақылауынсыз шешімдер қабылдау құқына ие. Мысалы мэрлер аймақ басшылығының немесе штат губернаторлары алдында есеп беруге міндетті емес. Заңда анықталған жағдайларда жергілікті органдар алым және салық туралы шешім қабылдайды, шығындар статьясын анықтайды, басқару саясатын қалыптастырады.

Жалпы айтқанда, жергілікті органдарға бақылау жүргізу  унитарлы мемлекеттерде орталық  үкімет пен ережелер бойынша бір  немесе бірнеше министерствалар  арқылы жүзеге асырылады. Франция мен  Италияда, мысалв, мұндай органдар ішкі істер министрліктері қасында, ал Ұлыбританияда қоршаған ортаны қоғау ісі бойынша министрлігіне, Жапонияда – жергілікті өзін-өзі басқару министрлігі ведомствасының құрамына кіреді. Федералды мемлекеттерде жергілікті органдардың іс-әрекеті ереже бойынша федерация субьектілерімен бақыланады. Қазіргі уақытта көптеген дамыған елдерде, оның ішінде Батыс Еуропа еледерінде орталық аймақтар және өзін-өзі басқару арасындағы қатынастарды реформалау процесі өз жалғасын тауып отыр. Бірқатар үкіметтер мемлекеттік деңгейді орталықсыздандыру саясатын жүргізіп отыр. Бұл кезде жергілікті органдарға көптеген мәселелерді шешуге автономды билік беріледі. Басқалары, крісінше жергілікті территориалды коллективтердің ісіне араласуды күшейтіп отыр.

Жергілікті  басқару ұғымы әлемнің қазіргі  кездегі елдерінде 2 түрлі органдарды қамтиды:

• жергілікті өкілетті орган, ол әкімшіл-территориалдық бірлікке сәйкес халықпен сайланады;
• орындаушы немесе атқарушы орган, олар көбіне өкілетті органдардың шешімдерін орындайтын және жылдам басқаруды жүзеге асыратын органдар.