Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

КІРІСПЕ

Бүгінде Республикамызда  жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін  жетілдіру біздің саяси бағытымыздың өзекті тұғырнамасына айналып, бұл  орайда оны қайта құрудың әлемдік  үлгілері мен үрдістерін саралау  мен сараптау жұмыстары дәйектілікпен  жүргізіліп отырғаны да тегін емес.

Көптеген дамушы елдердің тәжірибелері көрсетіп отырғандай, жергілікті өзін-өзі басқарудың тұғырнамасын іске асыру кез келген құқықтық мемлекеттегі демократиялық режимнің қажетті  құрылымы болып табылады. Өзінің институттарымен  жергілікті өмірдің демократиялық ұйымының дерлік барлық жағын қамти отырып, жергілікті өзін-өзі басқару мемлекеттік биліктің көптеген қызметтерін орталықсыздандырудың ұтымды әдістерімен жергілікті өмірдің бүкіл мәселелері бойынша шешімдер қабылдауды аумақтық қоғамдастықтарға көшіруге мүмкіндік береді, осы арқылы азаматтардың белсенділігін көтермелейді және осы сияқты шешімдерге олардың нақты қатыстылығын қамтамасыз етеді.

Қазіргі уақытта  Қазақстан жегілікті өзін-өзі  басқару жүйесін құру сатысына қадам  басты, сондықтан шетелдік тәжірибелерді талдау мен жинақтауға және солардың негізінде өз еліміздің жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастыру негізгі мәселелердің бірі болып табылады. Мынаны атап өту қажет: жегілікті өзін-өзі басқарудың үлгілері арасындағы өзгешелік біртіндеп жойылып келеді, дәстүрлі үлгілерден ауысатын таңдаулы үлгілер мен өздерінің жаңалықтарын енгізетін әралуан жүйелер пайда болуда.

Қазақстанның  да өз ерекшеліктері бар, оларды жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін жүзеге асыру кезінде ескеру қажет.

Зерттеу пәнінің актуалдығы. Қазақстан Республикасындағы экономикалық реформалардың басым бағыттарының бірі мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырылу және жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін қалыптастыру болып табылады. Мемлекеттік басқарудың орталықсыздандырылуы мен жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің дамуымен барлық экономикалық жүйенің қызмет етуі, елдің экономикалық жағдайы байланысты. Осыған байланысты Қазақстан Республикасының Президенті Нұрсүлтан Әбішұлы Назарбаев өзінің жыл сайынғы «Қазақстан-2030» жолдауында: «Министерства ішіндегі орталықсыздандыру, орталықтан аймақтарға және мемлекеттен жеке секторларға орталықсыздандыру» қажеттігі жайында атап өткен. [2]

Қазақстан Республикасының  тәуелсіздік алған жылдары орын алған мемлекеттік басқаруды  айрықша орталықсыздандыру өз міндетін атқарды деуге болады. Бірақ экономикалық тұрақтылыққа жетуге байланысты қазіргі кезде мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту мәселелері белсенді қарастырылуда.

Республика  кең аумаққа ие, осыған байланысты ел аймақтары әртүрлі экономикалық потенциалға ие, бұл олардағы табиғи байлықтардың орналасуымен, климат жағдайымен, тағы басқа да жағдайларға байланысты. Сонымен қатар, аймақтардың демографиялық, этикалық және тарихи ерекшеліктері бойынша бөлінеді. Жоғарыда аталған мемлекеттік факторларды ескере отырып, орталықтандырылған стандарттар арқылы әсер ету механизмімен басқарыла отырып, барлық аймақтардың қажеттіліктерін қанағаттандыра алмайды. Мемлекеттік басқару деңгейлерінің арасындағы өкілеттілікті бөліп көрсету қажеттілігі осыған байланысты.

Бүгінгі күні жүргізіліп отырған мемлекеттік жергілікті басқару ауыл деңгейіндегі, әкімдер  институты – жеткілікті тиімді емес, себебі олар жоғары тұрған әкімдер  мен үкіметке тәуелділігі жоғары. Берілген басқару органдары дербес бюджетке ие емес, сондықтан экономикалық дербестікке ие болып табылмайды. Олардың басқарушыларын тағайындау жүйесі әкімдерінің «уақытшалық» психологиясын қалыптастырды, осыған байланысты олардың қызметтері негізінен экономикалық мақсаттылық пен халық қажеттіліктерін қанағаттандыру емес, жоғарғы тұрған органдардың тапсырмаларын орындауға бағытталған. Бұндай жағдайдан шығудың бір жолы болып жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізу болып табылады.

Мемлекеттік басқарудың тиімді жүйесіне деген жаңа талаптар мемлекеттің басқару жағдайын зерттеу және сонымен қатар Қазақстан Республикасындағы мемлекеттік басқару жүйесінің, сонымен қатар жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің ғылыми негізделген моделін жасау қажеттілігімен байланысты.

Мемлекеттік басқару  жүйесінің дамуы және жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері бірқатар ТМД елдерінің ғалымдарының еңбектерінде көрініс тапқан. Атап өтсек, А.С.Автономов, Г.Алимурзаев, Е.Г.Анимица, И.А.Василенко, Т.Г.Морозова, А.Н.Швецов, т.б.

Сонымен қатар, мемлекеттік басқару және жергілікті өзін-өзі басқару мәселелері Қазақстандық  ғалым-экономистердің де зерттеу обьектілеріне айналған. Олардың қатарына Я.А.Аубакиров, Ш.С.Ахметова, У.Б.Баймураторв, М.Б.Кенжегузин, К.Е.Кубаев, Н.К.Мамыров, К.С.Мухтарова, К.К.Шарипбаев және тағы басқаларын атап өтуге болады.

Мақсаты және міндеттері.   Бітіру жұмысының негізгі мақсаты болып Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің дамуы және мемлекеттік басқаруды орталықсыздандырудың ғылыми-практиалық және теориялық-методологиялық аспектілерін зерттеу болып табылады.

Белгіленген мақсатқа байланысты келесідей міндеттер  қойылды:

• қазіргі жағдайдағы мемлекеттік басқару мен жергілікті өзін-өзі басқару орыны және мұндағы пайда болып отырған мәселелер
• мемлекеттік басқаруды орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізіу
• Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі басқару жүйесінің тенденциялары  мен перспективаларын анықтау
• мемлекеттік органдар мен жергілікті өзін-өзі басқару органдарының тиімді қарым-қатынасы әдістерін анықтау болып табылады.

I ТАРАУ. ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНДАҒЫ  ЖЕРГІЛІКТІ ӨЗІН-ӨЗІ БАСҚАРУДЫҢ  ЭКОНОМИКАЛЫҚ МАҢЫЗЫ

1. Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

Біздің қоғамымыздағы  экономикалық реформалардың қазіргі құраушы бөлігі болып  жергілікті өзін-өзі басқару сферасы табылады.

Экономикалық тұрғыдан қарастырғанда, жергілікті өзін-өзі басқару сферасындағы қайта құрулар ең алдымен, демократия принциптеріне сәйкес келетін, әлемде территориалды қоғамдастықтарды дамытудың бірден-бір жолы ретінде мойындалған, адамдардың жақсы өмір сүру деңгейін қамтамасыз ететін тиімді аймақтық экономика құру қажеттілігіне бағытталған.

Жергілікті  басқару –  жергілікті өзін-өзі басқару органдарының мемлекеттік істердің маңызды бөліктерін регламенттеу мүмкіндігі және олардың заң шегінде өз жауапкершілігі мен халық мүддесі үшін басқару.

Өзін-өзі басқару –  бұл қандай да бірқоғамдық ұйымның  автономдық қызмет етуі, бұл берілген ұйымның мүшелері қабылдаған нормлары мен шешімдерімен қамтамасыз етіледі.

Жергілікті  өзін-өзі басқару мемлекетте  3 негізгі мақсатты орындау үшін қызмет етеді: мемлекеттік басқаруда  орталықсыздандыруды қамтамасыз ету; жергілікті мәнге ие мәселелерді  шешудегі демократиялық бағдарларын  дамыту және жергілікті істерді жүргізуде тиімділігін жоғарылату. Осыған сәйкес жергілікті басқаруды елдің конституциялық құрылымының негізі, халықтың жергілікті мәнге ие сұрақтарды шешуге қатысу хұқы және халық билігінің формасы деп анықтауға болады. 

Жоғарыда айтқандарды ескере отырып, жергілікті өзін-өзі басқару – бұл азаматтардың жергілікті мәнге ие  мәселелерді шешу үшін өздігінен территориалдық ұйымдасуы және бұл жергілікті өзін-өзі басқару органдарының дербестігі мен тәуелсіздігі, қоғамның пікірінің жариялылық пен есептілігі, заңдылығы, жергілікті және мемлекеттік мүдделер сәйкестігі негізінде жүзеге асырылады.

Жергілікті  өзін-өзі басқару – жергілікті істерді сол ортада тұратын адамдардың өздерінің шешу құқығы. Бұл конституциялық құрылымның негізгі бөлігінің бірі болып табылады.

Жергілікті өзін-өзі басқару  теориясына келетін болсақ, бұл мәселеге ең алғаш назар аударғандардың бірі француздық мемлекеттік қызметкер, тарихшы және литератор А.Токвиль  болды. Өзінің «Америкадағы Демократия»  деген еңбегінде ол: «Қоғамдық  институттардың тәуелсіздікті қалыптастыру үшін ойнайтын ролі ғылым үшін мектептің болуы сияқты роль ойнайды. Олар халықтың тәуелсіздікке деген жолын ашады және осы дербестікті пайдалануға үйретеді. Қоғамдық институттарсыз ұлт еркін үкімет құруы мүмкін, бірақ та нақты еркіндіктің рухын сезіне алмайды» деп жазған болатын.[8]

Жергілікті өзін-өзі басқару  теорияларын қалыптастыруға герман заң мектебі үлкен үлес қосты. Алғашында неміс ғалымдары жергілікті, қоғамдық жергілікті өзін-өзі басқару  мәні мен табиғатын негіздей отырып, еркін қауымдастық теориясын (қауымдастықтың табиғи құқықтары теориясы) алға шығарылды, оның негізін француз және бельгиялық құқықтан алған болатын.

Бұл теория көрсеткендей, қауымдастықтың өз істерімен шұғылдану құқығы адамның  еркіндік хұқы сияқты табиғи сипатқа ие, немесе, қауымдастық мемлекеттен бұрын пайда болды және мемлекет қауымдық басқару еркіндігін сыйлауы керек.

Еркін қауымдастық теориясы жергілікті өзін-өзі басқарудың ұйымдастырылуының  келесідей негізін құраушы бастауларын  алға шығарады:

• жергілікті өзін-өзі басқару органдарын қоғам мүшелерінің сайлауы
• қауымдастықпен жүргізілетін істердің өзіндік жұмыстар және мемлекетпен берілген істерге бөлінуі
• жергілікті өзін-өзі басқару – қауымдастықтың өз табиғаты бойынша мемлекеттік істерден ерекшеленетін өз істерін басқару
• жергілікті өзін-өзі басқару органдары – мемлекеттік емес, қауым органдары
• мемлекеттік органдар қауымдастықтың жеке концепциясына араласуға құқы жоқ. Олар тек қауымдастықтың өз компетенциясына шегінен шығып кетпеуін қадағалауы керек.

Бұдан соң, еркін  қоғамдық теориясының орнына өзін-өзі  басқарудың қоғамдық теориясы келді. Ол да алдыңғы теориялар сияқты мемлекет пен қоғамдастықты қарама-қарсы  қоюдан пайда болды және жергілікті қоғамдастықтардың өз мүдделерін жүзеге асыруда еркіндікті мойындау қағидасынан шығады. Өзін-өзі басқару, бұл теорияға сәйкес, жергілікті шаруашылық істерін жүргізу.

Постсоветтік  кеңістіктегі жергілікті өзін-өзі басқаруды  ұйымдастырудың советтік басқару кезіндегі  ұйымдастырылуын реттеуді қарастырсақ.

Жергілікті  өзін-өзі басқаруда орталықсыздандырылған биліктердің болуын негіздейтін жергілікті өзін-өзі басқару идеясы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының тәуелсіздігі мен дербестігін қарастыруды мемлекеттің пролетариат диктатурасының тәжірибелік міндеттеріне сай келмеуі, себебі ол табиғаты бойынша орталықтандырылған мемлекет болып табылады.

Жергілікті  жерлерде билікті ұйымдастыру негізіне мемлекеттік билік органдарының Кеңестік жүйедегі бүтіндік принципі қойылды. Жергілікті кеңестер және олардың  атқарушы комитеті мемлекеттік биліктің және басқарудың жергілікті органдары ретінде қызмет атқарды және біртұтас орталықтандырылған мемлекеттік аппараттың құрылымдық бірлігі болып табылады.

СССР-ң 1936 ж. Конституциясын қабылдаған соң, өкілетті звеноның одақтың  республикалық жүйелері жалпы, тең және тікелей құпия сайлау арқылы тағайындалды.  Мемлекеттік жергілікті органдардың бәрі де Кеңес деп өзгертілді.

Кеңестік мемлекеттік  құқық теориясы жергілікті Кеңестердің  құқықтарын өз қызметінде шешім қабылдау, олардың орындалуын және өмірде жүзеге асырылуын қамтамасыз ететін жаңа типтегі өкілетті органдар ретінде қарастырды. Жергілікті кеңестер ең көп санды мемлекеттік билік органдары болып табылды. Олардың саны 50 000-нан асты.

Жергілікті  кеңестер жеке өздерінің атқарушы аппараттарына ие болды, ол Кеңес депутаттарынан құрылды және солардың басшылығымен жұмыс істеді. Бірақ Кеңестер «жұмыс істеуші корпарациялар» сапасына ие болмады, себебі нақты билік партия органдарының қолында болған еді.

А.Черботаев  өзінің «Қазақстан Республикасындағы жергілікті өзін-өзі қалыптастыру проблемалары» деген еңбегінде тәуелсіз Қазақстандағы жергілікті өзін-өзі басқарудың қалыптасуына саяси талдау жасайды: «Қазақстанда жергілікті өзін-өзі басқару институттарының дамуы СССР өмір сүрген кезден бастау алған. 1991 жылы 15 ақпанда «ҚР халық депутаттарының жергілікті Кеңестерді және жергілікті өзін-өзі басқару туралы» заң қабылданған. Осы заңға сәйкес, жергілікті өзін-өзі басқару ауыл, село, поселок, қала және аудандық деңгейде халық билігі түрінде жүзеге асырылды. Айта кететіні, ол кез үшін бұл жайт жергілікті өзін-өзі басқарудың демократиялық және жеткілікті дамытылған жүйесі болды. Бірақ оның бірқатар кемшіліктері болды.» Мұнда қоғамдық-территориалды өзін-өзі басқару институты белгілі дәрежедегі дамуға ие болған жоқ. Бұл негізінен қызмет ету үшін қаржылық-эконмикалық негізінің жоқтығымен байланысты болды, себебі қоғамдық меншікті басқару әкімшілік басшыларымен жүзеге асырылды.

Жергілікті  қоғамдастықтардың өкілетті органдары  – мәслихаттар - өзіндік материалды-қаржылық қаражаттарға ие болмады және әкімдердің олардың алдында нақты есептілігін қамтамасыз етуге қабілетсіз болды.

1996 жылы жеке  үйлер мен үй топтарының деңгейінде  пәтер иелерінің кооперативтері  құрылды және жұмыс істей бастады.  Олар тек қалаларда ғана дамыды және кейбір жағдайларда олардың қызметін тиімді деуге болады.

Қазіргі кезде  республикадағы өзін-өзі басқаруды  құру қажеттілігі мемлекеттің заңдық қызметінде көрініс тапқан. Заңның қабылдануы ең алдымен аймақтық экономиканың қалыптасуына бағытталған. 1998 жылы 8 қазанда ҚР Конституциясына толықтырулар мен өзгерістердің енгізілуі жергілікті өзін-өзі басқарудың қалыптасуын қамтамасыз етудегі келесі этап болып табылады.