Жергілікті басқарудың теориялық негіздері: түсінігі және мәні

Адамдардың  территориалды қоғамдастықтарға бір  нәрсе өндіру үшін, бірдеме сату және тұтынуы мақсатымен ерікті, саналы түрде бірігуі әрбір адамның, тіпті болмағанда көптеген адамдардың ұстанымдары, мотивтері, ұмтылыстары, тілектерін ескеру негізінде жүзеге асырылады. Территориалды қоғамдастықтың белгілері болып қатыстылық сезімі, адамның мүдделерінің қоғамдастық мүдделерімен психологиялық идентификациясы, біртекті моральды-этикалық құндылықтар табылады.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың өзіне тән  жолын Ресей де жүріп өтті. Қазір  Ресей Федерациясында 14 мыңға жуық муниципалды ұйымдастықтар қызмет етеді. Ресейде жергілікті өзін-өзі  басқарудың жергілікті заңдық негізі жасалған. Оның субъектілерін реттейтін негізгі заңдық акті болып «Ресей Федерациясындағы жергілікті өзін-өзі басқаруды ұйымдастырудың жалпы қағидалары туралы» федералдық заң табылады.

1995 жылы қабылданған  бұл заңның бірінші пунктінде қарастырылғандый, «Ресей Федерациясындағы жергілікті басқару – Ресей Федерациясының Конституциясымен мойындалады және кепілдендіріледі, және халықтың мүдделері, олардың тарихи және басқа да жергілікті дәстүрлеріне байланысты жергілікті мәні бар сұрақтарды шешудегі тікелей тұрғындар немесе жергілікті өзін-өзі басқару органдары арқылы жүзеге асырылатын халықтың қызметі».

12 статьяда жазылғандай,  «Ресей Федарациясында жергілікті  өзін-өзі басқару мойындалады  және кепілдендіріледі. Жергілікті  өзін-өзі басқару өз өкілеттіліктері шегінде дербес әрекет етеді. Жергілікті өзін-өзі басқару азаматтардың референдум, сайлау және басқа да органдары арқылы жүзеге асырылады. Жергілікті өзін-өзі басқару тарихи және басқа да жергілікті әдет-ғұрыптарды ескере отырып жүзеге асырылады.

Федералды заңда  жергілікті өзін-өзі басқаруға анықтама беріледі. Сонымен қатар, Ресей Федерациясының заңдарында жергілікті өзін-өзі басқаруға  қатысты басқа да анықтама беріледі. Мысалы, Сверлов облысының және Санкт-Петербургтің заңдарында жергілікті өзін-өзі басқаруға өзгеше анықтама беріледі.

«Жергілікті»  терминімен қатар ресейлік заңдарда қалалық және ауылдық өзін-өзі  басқаруды сипаттау үшін «муниципалды»  термині қолданылады. «Муниципалитет»  терминінің пайда болуы (латын тілінде  «munisipium»: «munis» - ауырлық, «capio» - аламын, қабылдаймын) Ежелгі Римнің республикалық дәуіріне жатады. Ондағы өзін-өзі басқару құқығына ие болғанқалалар осылай аталған.

Ресей Федерациясының 1993 жылғы Конституциясының 12 статьссына  сәйкес жазылғандай, «Ресейде жергілікті өзін-өзі басқару мойындалады және кепілдендіріледі. Жергілікті өзін-өзі басқару өз өкілеттіліктері шеңберінде дербес».

Ресейде тарихи 2 басқару жүйесі қалыптасқан: жергілікті мемлекеттік басқару және жерлік,қалалық  өһзін-өзі басқару.

90-шы жылдардың басынан бастап өзін-өзі басқарудың жаңа түрі – муниципалды басқару түрі қалыптаса бастады. Бұлардың барлығы да жергілікті өзін-өзі басқарудың біртұтас жүйесін сипаттайды. Бірақ РФ Конституциясцнда қарама-қайшылықтар бар, мұнда «жергілікті өзін-өзі басқару органдары мемлекеттік билік органдарының жүйесіне кірмейді» делінген.

Мемлекеттік билік  пен жергілікті өзін-өзі басқарудың бөліну мәселесі облыс орталықтарының мэрлері мен губернаторларының  арасындағы шиеленістік байланыстан  көрінеді. Мұндай  барлық деңгейлерінің өкілеттіктерінің күрделі жүйесінің байланысы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының іс-әрекетіне кедергі келтіреді. Әрбір әкімшілік-территориялық деңгей өздерінен жоғары тұрғандардан мүмкіндігінше көп хұқық және аз жауапкершілік алуға тырысады.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың негізгі мәселесі – істің қаржылық-экономикалық жағы болып табылады. Аймақтардағы бюджетаралық қатынастар дұрыс ұйымдастырылмаған , мұнда территориялық және салықтық база қалыптастыру, дамыту және жұмыс  істеу  мүмкін емес, себебі бәрібір сенің тапқан ақшаңды тартып алады. Басқа жағынан, дотациялық терртиториялар да дамуға қызығушылық танытпайды, себебі бәрібір әруақытта өздеріне тиесілі трансферттерге ие болады. Бұл негізгі мәселе.

1997 жылы «Ресей  Федерациясындағы жергілікті өзін-өзі басқарудың қаржылық негіздері» туралы Федералды Заң қабылданды. Бұл заң актінде жергілікті қаржы, жергілікті бюджет, жергілікті бюджетті қалыптастырудағы жергілікті органдардың өкілеттіліктері туралы ережелер берілген.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың қаржылық негізін қалыптастырудың негізгі құралы болып олардың жергілікті бюджетті дербес қалыптастыру, толықтыру, тағайындау және орындау, сондай-ақ оның орындалуын бақылау табылады. Бірақ заңның шыққанына қарамастан, облыс және қала басщылығы өз қалаулары бойынша пайыз ставкалары мен жергілікті өзін-өзі басқару органдары бюджетіне аударымдарды өзгертеді; федералды салыққа тиесілі үлесі жетпейді; жергілікті жерлерден жиналатын салықтың жоғары бюджетке аударымдары талап етіледі.

Бұған Шарипбаев  келесідей тұжырым жасайды: «тарихи тәжірибе де, нақты заңдарда, жергілікті өзін-өзі басқару идеясына бергілен адамдардың болуы да, жергілікті өзін-өзі басқарудың білікті мамандарының болуы да -  егер бұл институт мемлекеттің мәні бар қажеттілігі болмаса, жергілікті өзін-өзі басқарудың дұрыс жұмыс істеуіне кепіл бола алмайды».

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың Беларусь Республикасындағы  тәжірибесін де қарастырып өтуге  болады. Мұнда жергілікті өзін-өзі  басқару органдары мемлекеттік  басқару органдарынан тәуелсіз әрекет етеді. Зерттеулерге сәйкес, Беларусь Республикасының жергілікті өзін-өзі басқару органдары келесідей қызметтермен айналысады:

• территориялардың жарғыларын қабылдау
• жергілікті заң актілерін шығарумен
• бюджетпен
• жергілікті салықтарды жинау және жоғары тұрған бюджет деңгейлеріне салықтық аударымдарды ретке келтіру
• жергілікті белгілер (символ) мен марапаттарды тағайындау
• жергілікті референдумдар өткізу

Қырғызстанда  да жергілікті өзін-өзі басқару тәжірибесі жинақталған. Алғаш рет Бішкек қаласында 2001 жылы жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту Агенттігі мен Бішкек қаласының жергілікті өзін-өзі басқаруына қолдау көрсету концепциясы жасалды және ол депутаттардың Қалалық Кеңесімен қабылданды. Оның негізінде жүйелі және мақсатты түрде жергілікті өзін-өзі басқаруды одан әрі реформалау жүзеге асырылуда, әрекет етуші жергілікті саясаттардың жасалуы мен орындалуында қала территориясының нақты даму жобалары жасалуда.

Жергілікті  өзін-өзі басқаруда дамыту бойынша  Агенттік – бұл Бішкек қаласының  Мэриі мен «Сорос-Қазақстан» қорының бірігіп жасаған бағдарламасы болып табылады. Олар соныме қатар келесідей мәселелерді шешумен айналысады:

• қызметкерлердің мамандықтарын жоғарылату, жергілікті өзін-өзі басқару органдарының басқару мәселелерін шешуде қолдау көрсету, басқару құрылымын тиімді ету, резервтік кадрлар дайындау, қызметкерлердің аттестациясын жүргізу
• жергілікті өзін-өзі басқарудың тиімді жүйесін қалыптастыру, қалалық басқаруды жақсарту, басқару сапасын жоғарылату, бюджеттен тыс қорларды тарту
• территорияларды дамытудың нақты бағдарламаларын жасау, территориалдық даму бағдарламаларына рұқсат беру, қалалық қызметтермен біріге отырып жергілікті мәселелерді шешу.  

Халықта белсенді азаматтық позицияларды қалыптастыру, әлеуметтік шиеленістерді төмендету. Бірақ, зерттеушілердің пікірінше, Қырғызстандағы жергілікті өзін-өзі басқару органдарының заңды құқықтары бар, бірақ жергілікті жерлерде халық тұрмысының деңгейін жоғарылатудың нақты механизмдерінің болмауы Кеңештердің беделін төмендетеді.

Қырғызстан  Республикасының тәжірибесінен  шығатын қорытынды – жергілікті өзін-өзі басқаруды дамыту үшін құқықтық және ұйымдастырушылық жағдайлар ғана жасау жеткіліксіз, жалпы алғанда елдің экономикалық жағдайы жоғары болуы керек, себебі, мықты мемлекеттің «артықшылықтары» жергілікті өзін-өзі басқарудың сапасында көрініс таппауы мүмкін емес. [9]

Батыс елдері тәжірибелерінде  жергілікті өзін-өзі басқарудың 3 негізгі  типін бөліп көрсетеді:

• англосаксондық тип (АҚШ, Ұлыбритания, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия, т.б)
• француздық тип немесе континенталды (Франция, Италия, Бельгия, Испания, Латын Америкасы, Таяу Шығыстың бірқатар елдері)
• аралас тип (Жапония, ГФР)

Англосаксондық  жергілікті органдардың терең автономиясы  мен және олардан жоғары тұрған органдарға, орталыққа тікелей бағынуының нақтылығының  жоқтығымен сипатталады. Бұдан басқа англосаксондық модельге өкілетті орталық органдардың орнында халық сайлаған әкімшілік-территориалды бірліктерді қорғаудың жоқтығы тән. Бұл елдерде (ең алдымен АҚШ-та) өкілетті органдармен қатар халықпен бірнеше  лауазымдық тұлғалар сайлануы мүмкін. Көбінесе маңызды өкілеттіліктерге жергілікті өкілетті органдарының иелері ие болады. Олар жеке шешімдер дайындау мен қабылдауда маңызды роль ойнайды. Англосаксондық елдерде жергілікті органдар қызметіне бақылау жасау жанама жолмен жүзеге асады: орталық министирлік, сонымен қатар сот арқылы.

Француздық  немесе континенталдық жергілікті өзін-өзі  басқару типі ең алыдмен орталық  биліктің жергілікті органдардың үстінен  әкімшілік бақылаудың дамыған жүйесімен  ерекшеленеді. Бұл тип иерерхиялық  пирамиданы еске түсіреді, мұнда әртүрлі директивалар мен ақпараттар жоғарыдан төменге беріледі, яғни орталықтан территориярға, мұнда орталық биліктен жергілікті жерлердегі агенттік ұйымдар жүйесі белсенді жұмыс істейді. Орталық биліктің қолында процедуралар, қаражаттар мен әдістердің үлкен гаммасы бар (жою, мақұлдау, уақытша тоқтату, орнын толтыру, пікір шеттету, жіберу), олар тек бір мақсатты көздейді - өздеріне жергілікті қоғамдастық қызметті бағынышты ету.

Италияда мұндай иерархиялық бағыныштылық көбінесе Консттитуцияда қарастырылғандай, аудандардың шет аймақтар (провинциялар), коммуналар мен басқа да жергілікті ұйымдастықтардың актілерінің заңға сәйкестігіне бақылау жүргізу құқығынан көрініс табады.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың франциялық модель шегінде өкілетті органдар тек заң мен территориялық-әкімшілік ұйым ретінде мойындалатын тек әкімшіліктік-территориялық бірлікте ғана құрылуы мүмкін. Биліктің басқа бөлімшелерінде өкілетті органдар тіптен болмайды (мысалы, аймақтарда, контондарда). Жергілікті өзін-өзі басқарудың сайлау органдарымен қатар тағайындалған шенеуніктер (префекттер, комиссиялар) және бақылаушы муниципалитеттер әрекет етеді. Франциядағы 80-жылдардағы басқарудағы реформалар нәтижесінде аймақтық деңгейде басқару өкілеттіліктері күшейтілді және жергілікті территориалды ұйымдардың өкілеттіліктері бірқатар кеңейтілді, олардың жеке істерін шешуінде үлкен дербестік қамтамасыз етілді, жергілікті органдардың әртүрлі деңгейлері арасындағы бағыныштылық дәрежесі төмендетілді. 1983 жылғы 7 қаңтардағы заңдарға сәйкес, қатаң шектеу қойылған істерді қоспағанда бірде бір территориалды коллектив біріне-бірі қамқоршы бола алмайды: аймақтық департамент пен әлеуметтік мәселелер жөніндегі коммуналар үстінен денсаулық сақтау, білім беру, транспортта, т.б. сонымен қатар орталықтың жергілікті құқық қорғау органдарына байланысты әкімшілік бақылау бірқатар жеңілдетілді.

Жергілікті  өзін-өзі басқарудың бірқатар елдерде (ГФР, Жапония, Австралия) англосаксондық және француздық модельге ұқсас, бұл  жерлерде басқарудың «аралас» түрі жайлы айтуға мүмкіндік береді. ГФР-да жергілікті басқарудың территориялық органдары біртекті мемлекеттің орталықсыздандырылған бөлшегі болып табылады. Олардың үстінен қадағалау жергілікті өзін-өзі басқарудың конституциясына және федералды, жер заңдарына сәйкестігін қамтамасыз ету керек. Басқаша айтқанда, мемлекет өз өкілеттіктерінің бір бөлігін жергілікті өзін-өзі басқару органдарына делигерлейді. Бүтіндей федерация және жеке жерлер, нәтижесінде мемлекеттік басқарудың жалғыз субъекті болып табылмайды: общиналар мен аудандар оларға жүктелген қызметтерді немесе өзін-өзі басқарудың институты ретінде немесе мемлекеттік органның оған өкілеттіліктерді делегирлеу шегіндегі бұйрығына сәйкес мемлекет атынан орындайды. Жергілікті өзін-өзі басқарудың аралас моделінің спецификалық варианттарын бүгінде Оталық, Шығыс Еуропа мен ТМД елдерінің муниципалды жүйелері көрсете алады.

Дамушы елдердегі  жағдай басқаша, мұнда дамыған демократиялардан алынған англосаксондық немесе француздық өзін-өзі басқару моделі тек авторитарлы мәнге ие саяси жүйенің сыртқы қабығы ретінде көрініс  табады. Көптеген елдерде өкілетті органдар мүлде болмауы мүмкін, мұндай жағдайларда ұйымдастырушылар ретінде орталық үкіметпен тағайындалған шенеуніктер болады.

Советтік модель аталған 3 модельден тіптен өзгеше, ол басқа да ерекшеліктерге ие. Ол Кеңес Одағына және басқа да социализм бағытын ұстанған елдерге тән болған, сонымен қатар ол бірқатар ол бірқатар социалистік болашаққа бағыт ұстанған дамушы елдерге де тән болды. Қазіргі кезде бұл модель бұрынғы немесе өзгерген түрінде әлі де өздерін социалистік елміз деп санайтын аздаған елдерде, мысалы, ҚХДР, ҚХР, Куба сияқты мемлекеттерде сақталып отыр.

Жоғарыда қарастырылып өткен жергілікті өзін-өзі басқарудың 3 типі арасындағы әр елдің тарихи, географиялық және ұлттық ерекшеліктеріне байланысты анықталатын, сонымен қатар саяси режимге, құқықтық жүйенің жағдайына байланысты маңызды айырмашылықтардың болуына қарамастан олар бірқатар жалпы сипатқа ие болады. Жергілікті өзін-өзі басқарудың әртүрлі басқару модельдерінің қызмет етуі қазіргі заманғы демократиялық мемлекетке тән көптеген ұқсас қағидалар негізінде құрылады. Олардың ішіндегі бірқатарын атап өтейік.

 Шетелдік  ғалымдар елдің саяси жүйесіндегі  жергілікті органдар ролі мен  орнын талдау кезінде олардың мемлекет механизмінің құрамдас бөлігі екендігіне басымдық беріледі. Бұл елдердің қабылданған заңдарындағы «жергілікті өзін-өзі басқару» термині ұйымдар мен жергілікті органдардың іс- әрекетін сипаттау үшін әдетте олардың барлық басқа мемлекеттік органдардан бөлектенуін – олардың локальді сипатын көрсетеді.  Жаңашыл шетел ғалымдары, ереже бойынша, жергілікті өзін-өзі басқаруды жерлердегі мемлекеттік басқарудың салыстырмалы түрде орталықсыздандырылған формасы ретінде трактаттайды. Осылайша дат ғалымдарының ойынша, жергілікті өзін-өзі басқару органдары реттелмейтін «мемлекет ішіндегі мемлекет» болмайды, бірақ мемлекеттің жалпы жүйесіндегі салыстырмалы түрде үлкен тәуелсіздікке ие жергілікті саяси бірліктер болып табылады. Фин ғалымдары жергілікті өзін-өзі басқарудың мемлекеттік ұйыммен байланысын көрсете отырып, сонымен қатар құқықтық теорияда мемлекетте жергілікті өзін-өзі басқаруды қалай түсінуі керектігі жайында біртекті пікір жоқ екендігін атап өтеді. Бірақ та, олардың айтуынша коммуналар өз территориясын басқаруда мемлекет сияқты тәуелсіз құқыққа ие болмайды. Басқаларының ойынша коммуна мен мемлекет тең құқылы және бір-біріне тәуелді емес, жергілікті өзін-өзі басқарудың екіжақты сипаты (тек жергілікті істерден дербестік және жергілікті деңгейде жеке мемлекеттік қызметтерді орындау) муниципалды басқарудың дамуы дуализмдік теориясында көрініс тапты.