Устав муниципального образования: статус, требования, порядок принятия

Уставы муниципальных образований  состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

Уставы городов в большинстве  представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

Структура устава обуславливается: обязательными  положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным  и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями [11, с. 248].

Современное законодательство муниципальных  образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений и дополнений в устав фактически не содержит, однако необходимо отметить, что в  ряде ранее действующих уставов муниципальных образований, принятых до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в устав отличались друг от друга.

Разработка и принятие устава являются последовательными стадиями единого  нормоустановительного процесса, при  этом разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава.

Стадия разработки устава включает в себя несколько этапов:

1) правотворческая инициатива —  подготовка первоначального текста  проекта устава субъектом правотворческой  инициативы и внесение его  в представительный орган местного  самоуправления;

2) предварительное обсуждение проекта,  сбор заключений, предложений и замечаний;

3) публичные слушания [6, с. 128].

Здесь следует отметить, что в  местном законодательстве процедура  разработки уставов муниципальных  образований, как правило, не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен.

Как правило, проект устава готовится  депутатами (группой депутатов) либо администрацией. В случаях, когда  с правотворческой инициативой выходит представительный орган местного самоуправления, распространена практика формирования специальных рабочих групп (комиссий) по разработке проекта устава.

Федеральное законодательство требует  обеспечения участия населения  в процедуре разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). При этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и предложения к опубликованному проекту устава. Порядок учета предложений по проекту устава должен быть утвержден представительным органом местного самоуправления и опубликован одновременно с проектом устава [2, с. 25].

Следует признать неправомерной попытку  некоторых муниципальных образований  формализовать процедуру направления  предложений по проекту устава жителями.

Порядок обсуждения проекта устава (публичных слушаний по проекту  устава) устанавливается в уставе муниципального образования либо в отдельном правовом акте представительного органа местного самоуправления и публикуется одновременно с проектом устава и порядком учета предложений по проекту устава.

Публичные слушания назначаются представительным органом местного самоуправления не ранее, чем через 20 дней после официального опубликования проекта устава, по результатам публичных слушаний большинством голосов от числа присутствующих принимаются рекомендации. Рекомендации по результатам публичных слушаний подписываются председательствующим и подлежат официальному опубликованию в кротчайшие сроки после завершения публичных слушаний

Таким образом, стадия разработки устава муниципального образования имеет  конечным результатом внесенный субъектом правотворческой инициативы проект устава (проект поправок к уставу) с заключениями соответствующих структур представительного органа местного самоуправления и администрации, предложениями граждан, рекомендациями публичных слушаний, и, возможно, заключением независимой правовой экспертизы.

Принятие устава — это утверждение  текста проекта устава субъектом, выражающим волю жителей соответствующей территории, принимается же он большинством в  две трети голосов от установленной  численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, уставы муниципальных образований принимается в двух чтениях.

В соответствии с п. 3 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

В этом существенное отличие нового федерального закона о местном самоуправлении от Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», который устанавливал, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Анализ  правовых актов различных муниципальных  образований показывает, что процедура  принятия уставов муниципальных  образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко когда полностью находит свое отражение не только в уставах муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, фактически остаются без регулирования такие важные вопросы как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва.

Здесь видится правильным предоставить возможность  лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ в отношении законопроектов.

Законодательство  РФ предусматривает, что для вступления в силу устава муниципального образования он должен пройти государственную регистрацию в органах юстиции и быть официально опубликованным (обнародован).

Государственная регистрация имеет иное, нежели формальный акт, правовое значение. Государственная  регистрация – средство, которое государство использует для проверки законности этого правового документа в целях исполнения конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа, который может быть официально опубликован (обнародован) для придания его нормам обязательной силы на территории муниципалитета. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований можно определить как юридический акт признания и подтверждения государством соответствия содержания и порядка принятия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, а также принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ [8, с. 94].

В то же время, понятие государственной регистрации уставов муниципальных образований федеральным законодателем до сих пор не сформулировано, не указаны цели и задачи государственной регистрации. Действующий Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» затрагивает лишь организационные и процедурные вопросы регистрации уставов, не давая нормативного определения государственной регистрации.

Порядок государственной регистрации  уставов муниципальных образований в настоящее время определен Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Содержание государственной регистрации  как юридического акта составляет совокупность действий регистрирующего органа, определенная п. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Процедуру же государственной регистрации условно можно разбить на три стадии: стадия принятия документов на регистрацию, стадия правовой экспертизы и стадия принятия и оформления решения.

Устав муниципального образования  является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и  обязанности человека и гражданина, а поэтому для своего вступления в силу должен быть официально опубликован. Официальным опубликованием устава муниципального образования является первая публикация его полного текста в нормативно определенном печатном издании. Такое официальное издание определяется представительным органом местного самоуправления либо администрацией муниципального образования. Кроме того, печатное издание для официальной публикации устава муниципального образования может быть определено в самом уставе.

Из практики принятия уставов видно, что по общему правилу момент вступления устава в силу совпадает с моментом его официального опубликования. Однако для отдельных положений уставов законодатели предусматривают иные сроки их вступления в силу.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрел разработку и принятие устава муниципального образования как основного нормативно-учредительного документа, определяющего статус муниципального образования. Согласно ст. 8 данного закона в уставе указываются [2, с. 34]:

1) граница и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного  значения, относящихся к ведению  муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок  формирования органов местного  самоуправления;

5) наименование и полномочия  выборных, других органов местного  самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения  недоверия населением или досрочного  прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные  гарантии депутатов, членов других  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и  финансовая основа осуществления  местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления; обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образование национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций;

15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Последнее положение говорит о том, что Федеральный закон оставил открытым перечень вопросов, которые может регулировать устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование в зависимости от особенностей организации и деятельности может регулировать уставные нормы и иные правила, обязательные на данной территории. Федеральный закон указывает также в ст. 8, что Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Итак, Устав муниципального образования – это местный закон, по которому строится работа администрации, Собрания депутатов, общественных формирований, их взаимоотношения, права, обязанности и ответственность. Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления.