Теоретические аспекты государственного управления в субъектах РФ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 Правовое регулирование. Сущность и особенности государственного  управления, в субъектах РФ

     Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации лишь федеральное государственное управление. В соответствии с этим положением Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г определяет, что на госслужбу субъектов Федерации распространяется их ведение.

     Под государственным управлением в субъектах РФ понимается профессиональная деятельность лиц, замещающих должности в аппаратах государственных органов субъектов РФ для обеспечения исполнения их полномочий. Как и федеральная эта служба осуществляется в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в других органах, наделенных субъектом Федерации соответствующими полномочиями.

     Особенности этого вида государственного управления состоит в том, что она:

- проходит в основном в границах этих субъектов и решает подведомственные им задачи;

- осуществляется в одной или в двух палатах законодательного органа в зависимости от его структуры (так, в Башкирии, Карелии, Республике Саха (Якутия) двухпалатная структура и государственное управление протекает в аппаратах обеих палат);

- законодательство состоит из нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

     На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов Федерации приняли собственные законы о государственном управлении. Однако поскольку федеральная законодательная база не создана по сей день, при создании и действии этих законов обнаружились противоречия, нестыковки и появились по крайней мере два противоположных подхода.

     Два подхода государственного управления

     Сторонники первого подхода начинают свою аргументацию со ссылок на Конституцию РФ. Они считают, что поскольку вопрос регулирования государственного управления субъектов РФ не отнесен ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению (ст. 72), то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Отсюда логически вытекает, что к ведению России относится только федеральное государственное управление, что и закреплено в Конституции (ст. 71, п.»т»). Кроме того, такой вывод подкрепляется ссылкой на ст. 2 Закона о госслужбе Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г, где государственное управление субъектов РФ отнесена к их ведению. Этот подход не только дискутировался, но воплотился в целом ряде законов о государственном управлении субъектов РФ в Башкирии, Иркутской области, Татарстане, Республике Саха (Якутия) и др.

     Но ведь законодательство о государственном управлении является частью административного. Сторонники первого подхода забывают или игнорируют этот факт. А административное законодательство, согласно ст. 72, п. «к» Конституции РФ, относится к совместному ведению России и ее субъектов. И оно включает не только федеральные законы в подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов Федерации (ст. 76, ч. 2). Да и из ст. 2 Закона о госслужбе вытекает только то, что к ведению субъектов Федерации относится сама госслужба в них, т. е. ее организация. Но ни в этой, ни в других статьях нет ни слова о правовой компетенции. Понятно, что организация государственного управления и законодательство о ней -  вещи совершенно разные. И это особенно наглядно демонстрирует Конституция РФ: в ст. 77 говорится, что организация органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в ст. 72, п. «н» -- что регулирование основ организации государственной власти в субъектах РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

     Таким образом, из Конституции РФ (ст. 72, п. «к» ст. 76 ч. 2) однозначно следует: государственное управление в субъекте РФ регулируется как федеральными законами, так и законами субъекта Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным актам. Другими словами, она относится к совместному ведению РФ и ее субъектов.

     На этом положении и основан второй подход. Он закреплен в ряде законов субъектов Федерации. Среди них законы о государственном управлении Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Свердловской, Воронежской областей и др.

Что регулируют сами субъекты РФ?

     Как раз в вопросах разграничения сфер правового регулирования федеральное законодательство выглядит достаточно полным и содержит практически исчерпывающий перечень предметов регулирования, относящегося исключительно к ведению субъектов Федерации. И проблема этих субъектов вовсе не в том, чтобы взять на себя несвойственные им функции, а в том, чтобы в полной мере реализовать предоставленные им. По крайней мере на сегодняшний день эта реализация оставляет желать лучшего. А ведь перечисленные ниже вопросы, ждущие своего регулирования, важны прежде всего для самих субъектов РФ:

- финансирование государственной службы, в большей части законов вообще нет статей по данному вопросу;

- квалификационные требования к должностям;

- порядок ведения личных дел, реестр государственных служащих;

- их поощрения;

- гарантии для них;

- материальное и социально-бытовое обеспечение государственных служащих;

- управление государственной службой и др.

     Наиболее типичными отступлениями от разрешительного режима регулирования государственного управления в актах субъектов Федерации являются:

- закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и 6 Федерального закона Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г;

- включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с Федеральным законом (руководителей субъектов Федерации, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

- расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 Федерального закона;

- расширение перечня правоограничений, что противоречит ст. 11 Федерального закона;

- закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых осуществляется только федеральными законами. Например, регулирование отдельных видов государственного управления субъекты нередко относят к своему ведению, что противоречит п. 2 ст. 4 Федерального закона;

- требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и 15 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.;

- закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4 ст. 32 Конституции РФ и др.

    Поскольку таких вопросов накопилось довольно много, необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.

     Правовое регулирование государственной службы в субъектах Российской федерации должно осуществляться, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство крайне ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации. И станет, когда само достигнет стабильности.

 

 

 

 

 

 

2. Анализ государственного  управления в субъектах РФ

2.1 Система государственного  управления в субъектах РФ

     В настоящее время в Российской Федерации не существует жесткой модели устройства системы органов государственной власти на региональном уровне. Это объясняется разнообразием видов субъектов Федерации, их многочисленностью и, наконец, спецификой местных особенностей и традиций в этих государственных образованиях. Тем не менее в целом система органов государственной власти субъектов должна соответствовать общепринятым федеральным параметрам организации.

     В систему органов государственной власти субъекта РФ входят: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган и иные органы государственной власти субъекта РФ, которые образуются в соответствии с конституцией (уставом) данного субъекта РФ. Кроме того, устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

 

                 Система органов государственной власти субъекта РФ

 

                                                                                        Схема 1.

      Носителями судебной власти в субъектах Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

     Федеральные органы государственной власти, функционирующие на территории субъекта РФ, не входят в систему его органов государственной власти. При этом федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять полномочия на территории субъекта Федерации как непосредственно, так и через создаваемые ими территориальные органы.

     Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ, избираемым его населением. Все основные вопросы организации деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Федерации регламентированы в их конституциях, уставах и законах. Законодательный орган обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. В основном парламенты субъектов РФ однопалатные, состоят не более чем из 50 депутатов. Встречаются парламенты и с большим числом депутатов. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Расходы на обеспечение деятельности законодательного органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ. Управление и распоряжение средствами бюджета субъекта РФ в процессе его исполнения законодательным органом, отдельными депутатами или группами депутатов не допускаются.

     Вновь избранный законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации собирается на первое заседание в установленный конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации срок, который не может превышать тридцать дней со дня его избрания. Заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением установленных нормативными актами случаев.

     Порядок работы законодательных (представительных) органов субъектов РФ определяется их регламентом. Обычно они избирают из своего состава председателя и его заместителей, которые руководят работой этого органа. Органы представительной власти субъектов РФ являются постоянно действующими органами, хотя и работают в сессионном порядке. Заседания законодательного органа являются открытыми, но допускается и закрытая форма, что устанавливается регламентом этого органа. Для предварительного рассмотрения и подготовки к слушанию вопросов, относящихся к ведению этих органов, из числа депутатов создаются постоянные и временные комиссии (комитеты).

 

 

     Законодательным органом государственной власти в Краснодарском крае является Законодательное Собрание Краснодарского края (ЗСК). На его примере рассмотрим структуру законодательного органа государственной власти в субъекте РФ.

                                                                                               Схема 2.

     Правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации обладают депутаты, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено и иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации. Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

     Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия. К иным полномочиям можно отнести избрание на должность, например, Уполномоченного по правам человека, судей конституционного (уставного) суда, члена Совета Федерации от законодательного органа данного субъекта РФ, а также наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.