Структура государственных решений

Важнейшим средством решения в общем-то любых, но наиболее зримо проявляющих себя при решении нестандартных (неструктурированных) задач, является применение разнообразных-аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количественную характеристику ситуации. Как полагает Э.Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, которые примут все заинтересованные стороны, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам.

Так, американский исследователь Г. Стерлинг в качестве наиболее эффективных в зарекомендовавших себя аналитических средств выявления целей в общественном секторе государства называет метод сопоставления затрат и выгод, тактику построения многоцелевых моделей развития, системный анализ, исследование операций и опережающее исследование. Л.Планкстт и Г.Хейл настаивают на эффективности методик т.н. "опережающего управления", предполагающие осуществление причинно-следственной связи, верифицируемость оценки гипотетических последствий решений, соблюдение последовательности операций по достижению целей, верное вычленение сути решаемой проблемы.

Использование разнообразных аналитических методик позволяет не только избежать поверхностно сформулированных целей, неизбежно влекущих перерасходовать ресурсов, утрату авторитета госорганов и др., но и дает возможность уточнить и даже при необходимости "переформулировать проблему" (Дж.Гослин). 

Как можно видеть, эпицентр второго этапа - формулировка отобранных и отселсктированных целей (подцелей). Важность данного аспекта принятия решений дала ряду исследователей основание ставить вопрос о преимуществах общей модели управления - "управления по целям" (П.Дракер), где управление подчиняется достижению конкретных результатов. Эта несомненно заслуживающая внимания модель, тем не менее, для государственных служб является достаточно "узковатой". Ведь органы государства помимо следования целям должны контролировать в качестве важнейших компонентов управления и соответствие целей средствам, и социальный резонанс во внешней среде (общественном мнении), также другие важнейшие компоненты управленческого процесса [10].

Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, вытекающих из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастание конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства. 

Этап реализации решений. Принятое решение являет собой только возможность успешного достижения цели. Поэтому формулировка целей является предпосылкой для существования третьего этапа, сущностью которого является выработка программы конкретных действий государственных органов, а также других общественных субъектов, которым будут предписаны определенные обязательства по их выполнению и практическому осуществлению заданий. Особенность данного этапа состоит в том, что он органично связывает управляющих и управляемых (т.е. расширяет ряд функциональных субъектов управления). А это в свою очередь влечет за собой акцентирование внимания в механизме государственного управления на деятельность директивных и внедренческих подсистем. Более того, здесь в процесс принятия решений активно включаются механизмы обратной связи[11]. 

Таким образом, как можно заметить, на данном этапе происходит изменение и расширение субъектов и контрагентов процесса принятия решений. Ибо в государстве, как правило, выполнение решений, во-первых, осуществляется не только - и даже не столько -теми людьми, кто принимает решение, а во-вторых, эти решения изначально рассчитаны на широкий крут структур к граждан (в том числе и противников данных решений, но которым, тем не менее, все же предписываются определенные обязанности по выполнению тех или иных задач). 

Если в целом очертить круг основных задач, решаемых государством на данном этапе принятия решений, то можно, видимо остановиться на следующих. Итак, государственные органы должны: 

- облечь решения в соответствующую  директивно-рекомендательную форму, стремясь не ограничиваться при этом полумерами, которые наиболее опасны, создавая лишь иллюзию должной активности государства; 

- предусмотреть адресность обращения государства к определенным слоям, структурам, организациям и др. субъектам (и, следовательно, предписать им соответствующие формы ответственности или отчетности);

- формировать программу  действий на основе закона; 

- предусмотреть создание  резервной системы реализации  решений;

- по возможности институализировать  процесс реализации принятых  решений; 

- исключить противоречивость  в публикуемых, предназначенных  для общественного мнения документах; 

- осуществлять законодательный  и финансовый контроль за процессом реализации решений; 

- организовать бесперебойное  получение информации о следствиях  и характере реализации целей, иметь возможность производить  оценку этих сведений (на основе  выработанных критериев ожидаемого успеха, с точки зрения интересов государственной власти в целом (или же организации, ведомства), сопоставления целей и результатов) [12]. 

Многообразие стоящих перед государством задач дает возможность выделить внутри данного этапа два внутренних подэтапа: подготовки реализации целей, который включает анализ плана действий, поиск и нахождение ресурсов для реализации задач и ряд других мероприятий; а также - оперативного управления реализацией целей, предусматривающий мотивацию субъектов, принятие так называемых "вторичных решений", корректирующих данный процесс, контроль за использованием ресурсов и поведением чиновничьих кадров и проч. Что касается содержания второго подэтапа, то его осуществление подразумевает соблюдение целого ряда условий, способствующих повышению эффективности деятельности государственных органов. В частности, последние обязаны помнить о преимущественно дисфункциональном характере применения силовых методов при обеспечении решений (что, впрочем, не исключает их оперативного использования в критических ситуациях). 

Таким образом, в данной главе были рассмотрены аспекты, связанные с сущностью государственных решений.

2. Виды и формы государственных решений

В данной главе мы рассмотрим, какие существуют виды и формы государственных отношений. И как их используют государство для реализации своих и общественных интересов.

2.1 Понятие и  классификация видов государственных решений

Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решений и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится находить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными .

Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большинстве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повторяющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Государственные решения бывают в известной мере:

-  политическими;

- административными. 

Первые принимаются по наиболее важным общественно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими органами государственной власти, либо руководителями, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов (президент, председатель правительства, председатели палат парламента, руководители законодательных и исполнительных региональных органов власти, министры и некоторые другие). Политические решения составляют первичный уровень государственных решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение.

 Административные решения производны  от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение  условий для подготовки, принятия  и реализации решений политического  руководства. Отличительная особенность  государственных решений административного  уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и  выполнении участвует большое  число специалистов разного профиля  и поэтому их авторство не  связывают с именем конкретного  госслужащего. Хотя в своем большинстве  эти решения подготавливаются  конкретными людьми, их личными  решениями частного характера  они не могут быть, так как  принимаются от имени государственных  органов. Отсюда возникает задача  их юридического закрепления  в надлежащей форме [13].

В государственном управлении решения разрабатываются, принимаются и исполняются в установленном порядке соответствующими правомочными субъектами: государственными органами и должностными лицами. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государственной власти предполагает наступление определенных последствий. Принятие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последствий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государственных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за наступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управленческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.

В повседневной жизни встречается множество государственных решений, связанных с управлением в различных сферах общественных отношений, различия между которыми весьма существенны для правоприменительной практики. Главное в них - государственное веление с целью урегулирования (упорядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих разнообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в обществе-государстве. Необходимость правовой регуляции принятия и реализации государственных решений вызывает потребность в их документировании, должной фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и состояний. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в документальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) информации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ -письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа.

Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения решений, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права - правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенцией издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное назначение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для каждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных элементов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует; если поступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентификацию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих решений.

 Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной административной) документации зафиксированы в государственном стандарте «Унифицированные системы документации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Наряду со многими функциями (социальной, коммуникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов государственной власти, так как они являются средством закрепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информации о принятых решениях [14].

Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть нормативными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значимости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряжение, приказание, поручение, служебное задание).

Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или отменяют нормы права. Нормы права - установленные государством общеобязательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направлены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспозиция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общественных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нарушителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в данном обществе составляет его право [15].