Структура государственных решений

Макроэкономический уровень. В противоположность вышеуказанному уровню государство выступает в процессе принятия решений и как орган макроэкономического регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть, а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а интеграция общества как социального целого. Поэтому главной социальной диспозицией в данном плане являются отношения не властвующих и подвластных, а управляющих и управляемых. 

На данном уровне функционирования государства помимо политических приоритетов и ценностей основным регулятором постановки общественных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений. Соответственно меняется здесь и главный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство как исполнительно-распорядительный орган, которое строит свою деятельность на принципах объективного видения ситуации, стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линию развития. То есть здесь государственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления. 

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли органов государства в управлении обществом. Государственная администрация не просто становится все более полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоятельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руководства - как, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация облазает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже "делать политику", не привлекая к этому политиков. Можно привести немало подтверждающих это примеров (в частности, как реформаторские начинания английских лейбористов в 70-х годах проваливались аппаратом находящихся под контролем консерваторов министерств; как чиновники среднего и высшего уровней в российском истеблишменте все чаще говорят от лица государства, существенным образом корректируя, к примеру линию поведения правительства в. экономической или социальной сферах, выработанную в политических инстанциях; как спецслужбы или силовые структуры различных государств осуществляют тайные операции вне всякого контроля за ними со стороны органов представительной власти и т.д.) [6]. 

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация, тем не менее, неуклонно набирает политический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления всё больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулирования общественных целей. 

Административный уровень. Свой специфический вклад в процесс принятия решений вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве совокупности определенным образом иерархиизированных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулированным выше целям. При этом они руководствуются ,прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профессиональных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство относится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учреждений. Иначе говоря, помимо политических и макроуправленческих влияний в механизмах принятия решений существенной спецификой обладает "административная фаза" (Б. Гурней). Она характеризует внутри- и межорганизационные особенности взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, характер прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, условно говоря, микротехнологический уровень принятия решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специфические аппаратные субъекты или, одним словом, складывается собственная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и осуществление государственных целей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государственного закона; командир воинской части вопреки указаниям даже политического руководства может, руководствуясь внутриармейскими стереотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством и т.д.) [7].

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и реализацию государственных решений. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность государству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных процессов и, следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы; либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.). 

Противоречивость межуровневого взаимодействия. Каждый из выделенных уровней и сторон государства поддерживает свой собственный баланс отношений с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности принятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих органов. Чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают. Правда, социально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и переходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г.Миттсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом. 

Понятно тем самым, что наиболее оптимальным условием принятия эффективных решений было бы соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства. 

С другой стороны, было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости процесса принятия решений. Ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. В целом же соотношение влияний вышеобозначенных факторов (уровней) на процесс принятия и осуществления государственных решений, как правило, зависит от той или иной ситуации (требующей, к примеру, применения политических или же неполитических критериев ее измерения), качества политических элит (выражающего их готовность использовать механизмы принятия решений преимущественно для укрепления собственной власти), особенностей аппарата госслужащих (обладающих той или иной степенью идеологической ангажированности, психологической устойчивостью или уступчивостью перед политическим воздействием элит), степени организованности гражданского общества [8]. 

И все же определение реального соотношения политического, государственного и административного уровней управления являет собой весьма принципиальную задачу в любых, социальных условиях. Ибо от этого зависит понимание того, где реально находится центр выработки государственных решений и, следовательно, какие подходы будут доминировать при постановке к решении актуальных для общества проблем.

1.2 Этапы  реализации государственных решений

Итак, рассмотрим  этапы принятия решений:

Критерии процесса дифференциации принятия решений. Наиболее ярко и показательно переплетение всех названных уровней процесса принятия решений выражено в применении определенных технологий, нормативных требований и процедур, применяемых на различных этапах этого многогранного и сложного процесса. 

Обычно в теории пытаются дифференцировать данный процесс с разных точек зрения. В этих целях могут использовать время реакции управляющей системы на изменения среды, особенность управленческих процедур (организационных, человеко-машинных и др.) и т.д. Но чаще всего говорят о тех или иных этапах принятия решений, характеризующих последовательность выполняемых задач. Так, английские ученые Т.Кунц и С. О'Доннел выделяют пять таких этапов (диагноза ситуации; выявления факторов, влияющих на принятие решений; разработки альтернативных курсов действий; выбор предпочтительной альтернативы; перевод плана действий в конкретный курс). Российский ученый А.Венделин предпочитает выделять восемь фаз этого процесса (анализ ситуации; выявление проблемы; разделение проблем по характеру и срочности; определение факторов, влияющих на принятие решений; выбор альтернатив; окончательный выбор варианта действий; разработка плана; сравнение практических результатов с теоретически найденным решением и накопленным опытом). Американский теоретик Р.Рельян настаивает на целесообразности двенадцати этапов (от постановки задачи до сравнения отдельных альтернатив и утверждения плана решения проблемной ситуации).

Представляется, что последний из предлагаемых подходов как более точно отвечает принципу последовательного уменьшения неопределенности в понимании и решении проблем, который собственно и позволяет ответить на главный вопрос: какую проблему надо решить, как это сделать и каков должен быть план оперативного управления ситуацией. В то же время без ущерба для анализа процесса вполне возможно упростить его дифференциацию, выделив три основных этапа: подготовительный, собственно принятия решений и реализации решений.

 Подготовительный этап. Содержание первого этапа процесса принятия решений близко к задачам, определяемым классическим менеджментом: здесь необходимо сформировать базу данных, достаточных для вычленения требующих решения проблем, выработать перечень наиболее важных для государства проблем (т.е. сформировать т.н. "повестку дня"), выделить и сформулировать наиболее значимые среди них вопросы, а также определить критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении. Специфика собственно государственного характера принятия решений проявляется здесь в ряде аспектов данного процесса и прежде всего в необходимости уточнения ценностных позиций, занимаемых государственными органами. Ведь учитывая сложность и масштаб решаемых задач, государство должно постоянно уточнять и переосмысливать содержание решаемых им проблем. И здесь крайне важны тс идейные и концептуальные рамки, которые ограничивают понимание и истолкование проблем. Ведь, как верно заметили английские исследователи Л.Планкетт и Г.Хейл, если поменять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства (Например, в государствах, чтящих права человека, препятствия в обретении гражданами собственности представляют собой важнейшую проблему, а в тоталитарных государствах этого вопроса как бы и не существует) [9].

Таким образом, только идейно сориентированные оценки тех или иных событий могут превратить их в факты, выражающие проблемную ситуацию. Как правило, проблемы, решаемые государством - комплексные. А сформулировать проблему надо по возможности однозначно. Поэтому государство должно стремиться постоянно укрупнять видение ситуации. Это даст возможность лучше понять суть возникших противоречий, а также лучше ощутить универсальное, общезначимое содержание проблемы, не сводя ее исключительно к уникальным и специфическим характеристикам. Такой подход позволяет выявить общесоциальные причины общественных противоречий, а следовательно и наметить в будущем пути их исправления, позволяющие избегать побочных потрясений и следствий. 

В целом ценностные предпочтения могут не только обнаружить, но и проигнорировать и даже закамуфлировать проблему. Причем самое неприятное положение в государстве возникает тогда, когда проинтерпретированная как беспроблемная ситуация на деле сокроет и подлинную проблему и источник напряжения. Признание же проблемы ставит государство перед тремя альтернативами: либо обозначить свое нейтральное отношение к ней, либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; либо начать активно действовать по се разрешению. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов своего поведения: оно может предпринять действия по решению ситуации без анализа; начать затягивать начало действий, чтобы события более выпукло проявили причины конфликта и осветили более выгодные пути его разрешения; постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, для решения ассоциациями гражданского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации. Опять-таки последняя установка ставит и вопрос о том, в чьих интересах будет решаться данная проблема (политической элиты, государственных чиновников, отдельного ведомства или общества в целом и т.д.).  

Этап принятия решений. В том случае, если государство заинтересовано в принятии решений по той или иной проблеме, оно должно рассмотреть имеющиеся альтернативы (т.е. промоделировать развитие событий по каждому из отрефлексированных вариантов реализации целей, а, следовательно, и определить необходимые в каждом случае средства решения, оценив при этом влияние на ситуацию внешних и внутренних факторов и проч.) В конечном счете необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий на основе сопоставления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта предполагаемых действий и т.д.), сформулировать соответствующие цели, а также подцели, а также выявить основные прогнозируемые и непрогнозируемые (управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.