Реформа территориальной организации местной власти

Выход из кризисной ситуации был найден в проведении местных референдумов (голосования) по вопросу о наделении городских поселений статусом городских округов. В городе Новомосковске и Новомосковском районе такой референдум состоялся 20 февраля 2005 года, однако вопрос, вынесенный на референдум, хотя и получил поддержку в Новомосковске, был отклонен жителями Новомосковского района (чему в немалой степени способствовали заявления бывшего губернатора Тульской области о возможных катастрофических последствиях такого преобразования). При этом Тульская областная Дума отказалась принимать закон о статусе Новомосковского района, предложенный областной администрацией. Впоследствии границы Новомосковского района и поселений, входящих в его состав, были утверждены Министерством регионального развития Российской Федерации.

В Рыбинском муниципальном округе местный референдум был назначен на 4 сентября 2005 года Ярославским областным судом по заявлению Государственной Думы Ярославской области после длительного противостояния сторонников городского округа в лице ряда депутатов Ярославской областной Думы и присоединившихся к ним руководителей администрации Рыбинского муниципального округа и противников Рыбинского городского округа в лице депутатов бывшего Совета депутатов, заинтересованных в сохранении своих полномочий. Местный референдум в Рыбинском муниципальном округе оказался более успешным, чем в Новомосковском районе, и по результатам голосования город Рыбинск был наделен статусом городского округа. Не последнюю роль в успехе референдума сыграла достаточно взвешенная и нейтральная позиция губернатора Ярославской области. К косвенным последствиям местного референдума можно отнести разделение Рыбинского сельского поселения на 8 сельских поселений, удовлетворяющих критериям пешей доступности административных центров. Менее успешной была попытка преобразования Тутаевского муниципального округа - решение о назначение референдума (голосования) о наделении города Тутаева (42,6 тыс. жителей) было принято, но затем отменено судом.

Не исключено, что отдельные территориальные преобразования будут происходить и впредь, однако положительный эффект этих преобразований был бы более значительным, если бы они происходили в соответствии с экономически обоснованными критериями оптимизации территориальной организации местного самоуправления.  

При детальном анализе сложившейся территориальной организации местного самоуправления обращает на себя внимание ряд явлений, связанных с нерациональным административно-территориальным устройством и нерациональной территориальной организацией местного самоуправления, который можно условно охарактеризовать как территориальные аномалии. Проблема аномальных явлений в административно-территориальном устройстве и территориальной организации местного самоуправления представляется практически неисследованной. Не имея возможности в рамках данной работы сформулировать и обосновать критерии аномальности муниципальных образований, остановимся лишь на некоторых из них.

Так, на сегодняшний день в Центральном федеральном округе существует один город с численностью населения более 200 тысяч жителей, не имеющий статуса городского округа, - город Старый Оскол Белгородской области (215,9 тысяч жителей). Не имеют статуса городского округа 7 городов с численностью от 100 до 200 тысяч жителей, из которых 6 городов расположены в Московской области, - Люберцы (156,7 тысяч жителей), Мытищи (159,9 тысяч жителей), Ногинск (117,6 тысяч жителей), Одинцово (134,9 тысяч жителей), Сергиев Посад (113,6 тысяч жителей), Щелково (112,8 тысяч жителей) Московской области, а также город Новомосковск Тульской области (134,1 тысяч жителей). Не имеют статуса городского округа 23 города с численностью населения от 50 до 100 тысяч жителей, из них 13 в Московской области, по 3 в Смоленской и Тульской областях, 2 в Воронежской области, по одному в Белгородской и Владимирской областях. С учетом численности населения таких городов можно даже без детального анализа их экономических показателей с большой долей уверенности предполагать, что эти города - крупные промышленные центры с развитой экономической и социальной инфраструктурой, обладающие свойствами центров межрайонного притяжения, концептуально соответствующие конструкции городского округа, а ненаделение этих городов статусом городского округа представляет собой территориальную аномалию.

В то же время наделение статусом городского округа города или поселка с численностью населения менее 10 - 20 тысяч жителей, не обладающего свойствами межрайонного притяжения, не являющегося значимым промышленным или транспортным центром, не являющегося закрытым административно-территориальным образованием, также является территориальной аномалией. В качестве примера такой аномалии можно привести рабочий поселок Новогуровский, выделившийся из состава Алексинского района Тульской области, с численностью жителей 3,8 тысяч жителей и не являющийся крупным центром межрайонного притяжения, но наделенный статусом городского округа. Ситуация с рабочим поселком Новогуровским тем более парадоксальна, что районный центр Алексин с населением 68,2 тыс. жителей, равно как и другие крупные города Тульской области (Новомосковск, Узловая, Щекино), статуса городского округа не получил.

Аномальной представляется также ситуация, когда в одном из поселений муниципального района население составляет более половины и тем более подавляющее большинство населения муниципального района. По подсчетам автора, в 94 из 419 муниципальных районов Центрального федерального округа в одном поселении (как правило, в районном центре) сосредоточено более половины населения муниципального района. При этом в десяти муниципальных районах - Старооскольском районе Белгородской области, Кольчугинском районе Владимирской области, Фурмановском районе Ивановской области, Кировском и Людиновском районах Калужской области, Ярцевском районе Смоленской области, Алексинском, Богородицком, Новомосковском и Узловском районах Тульской области более 80 процентов населения сосредоточено в одном поселении. Впрочем, возникновение таких диспропорций является трансформация правовых и политических систем следствием не только территориальных преобразований, но и объективных процессов, связанных с урбанизацией и снижением плотности сельского населения.

Возникающая при этом ситуация, когда два уровня власти - район и поселение - будут обладать сопоставимой численностью населения и размером бюджета, а должностные лица района и поселения - сопоставимой электоральной поддержкой, степенью влиятельности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и в бизнес-кругах, содержит потенциальную угрозу противостояния должностных лиц муниципальных образований и рассогласования деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, возникает так называемая "проблема двух пятых" при формировании представительных органов муниципального района. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ запрещает формировать избирательные округа таким образом, чтобы более двух пятых депутатов представительного органа муниципального района избирались от одного поселения, однако избирательное законодательство предписывает формировать избирательные округа с примерно равной численностью населения, что соответствует конституционному принципу равноправия граждан.

При этом надо признать, что удовлетворительных вариантов решения "проблемы двух пятых" в условиях диспропорционального муниципального района с преобладанием одного поселения, по всей видимости, не существует. Формирование представительного органа муниципального района без учета "правила двух пятых" (которое имело место в Московской области и многих других регионах) приведет к доминированию представителей одного поселения в представительном органе, а учет "правила двух пятых" при образовании избирательных округов или применение системы делегированного представительства (косвенных выборов) - к нарушению равноправия избирателей, ущемлению интересов большинства населения и "диктату малых поселений". Использование смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы в ряде регионов представляется затруднительным из-за неразвитости политических структур.

По всей видимости, аномальным явлением является также расположение административного центра муниципального образования в населенном пункте, который явно проигрывает другому населенному пункту по численности населения, экономическому потенциалу и транспортной доступности. Так, административным центром Боровского района Калужской области является город Боровск, насчитывающий 11,9 тысяч жителей и расположенный в 15 километрах от магистральной железной дороги "Москва - Брянск", в то же время город Балабаново, расположенный на указанной магистральной железной дороге, имеет численность населения 23,3 тысяч жителей, что составляет более 49 процентов от численности населения Боровского района. Похожая ситуация сложилась в Рузском районе Московской области, административным центром которого является город Руза, насчитывающий 13,6 тысяч жителей и расположенный в 15 километрах от железной дороги "Москва - Смоленск", в то время как поселок Тучково, насчитывающий 17,0 тысяч жителей, расположен на указанной железной дороге и имеет хорошую транспортную связь с другими сельскими населенными пунктами.

В Пронском районе Рязанской области крупнейшим поселением является город Новомичуринск, насчитывающий 20,7 тысяч жителей, что составляет более 60 процентов от всего населения Пронского района и более чем в 4 раза превосходит население административного центра района поселка Пронск, которое составляет всего 4,3 тысяч жителей. В Бабынинском районе Калужской области поселок Воротынск насчитывает 11,1 тысяч жителей и составляет чуть более 50 процентов от численности населения всего района, в то время как районный центр поселок Бабынино насчитывает лишь 4,1 тысяч жителей.

К территориальным аномалиям автор относит также анклавы, одним из которых является поселок Акулово, относящийся к поселку Восточному (который сам является анклавным районом Москвы, окруженным территорией Московской области) и известный автору по работе в территориальной избирательной комиссии. Впрочем, в Москве есть и другие муниципальные образования - анклавы (Внуково, Некрасовка), а также населенные пункты, расположенные на значительном расстоянии от основной части соответствующих муниципальных образований - деревня Толстопальцево (муниципальное образование Внуково), поселки Рублево и Мякинино (муниципальное образование Кунцево), поселок Новобратцевский (муниципальное образование Митино), поселки Липки, Милицейский, деревни Захарино, Захарьинские дворики, Щербинка (муниципальное образование Бутово).

Самым большим анклавом в Москве и во всем Центральном федеральном округе является город Зеленоград, который относится к городу Москве, но со всех сторон окружен территорией Московской области, в нем насчитывается 215,7 тысяч жителей. Территория города разделена на 5 внутригородских муниципальных образований (Крюково, Матушкино, Савелки, Силино, Старое Крюково), а сам город обладает статусом административного округа города Москвы. Наличие анклавов является фактором, осложняющим жизнь населения и деятельность органов местного самоуправления, однако образование таких анклавов практически никак не связано с муниципальной реформой. Более того, требование Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ о непрерывности территорий муниципальных образований не распространяется на внутригородские территории городов федерального значения.

Заключение

Результаты реформы территориальной организации местного самоуправления показали крайнюю неоднородность системы муниципальных образований даже в пределах Центрального федерального округа. Так, численность населения городских округов, исходя из данных Всероссийской переписи населения 2002 года, скорректированных с учетом последующих административно-территориальных преобразований, составила от 1785 жителей в ЗАТО поселок Восход Московской области до 928,4 тысяч жителей в городе Воронеже, численность населения муниципальных районов - от 5,5 тысяч жителя в Корсаковском районе Орловской области до 286,0 тысяч жителей в Одинцовском муниципальном районе Московской области.

Площадь муниципального района в пределах Центрального федерального округа колеблется от 219 квадратных километров в Люберецком районе Московской области до 4700 квадратных километров в Макарьевском районе Костромской области, а самый большой по площади городской округ - Борисоглебский городской округ Воронежской области, занимающий 1369 квадратных километров. Численность поселений в пределах муниципального района колеблется в пределах от 2 поселений в Муромском муниципальном районе Владимирской области до 30 поселений в Тамбовском муниципальном районе.

Численность населения городских и сельских поселений сложнее поддается учету из-за отсутствия статистических данных по вновь образованным поселениям. Известно, что самое большое по численности населения городское поселение в Центральном федеральном округе, не получившее статуса городского округа, - город Старый Оскол (215,9 тысяч жителей). Следует отметить, что после успеха Рыбинского референдума в России осталось всего четыре города с населением более 200 тысяч жителей, не наделенных статусом городского округа - Ангарск, Балаково, Нижнекамск и Старый Оскол (в Ангарском муниципальном районе в 2006 году начался процесс объединения входящих в его состав поселений). А наименьшая численность населения по Центральному федеральному округу - в Ведровском, Матвеевском, Пилятинском и Селинском сельских поселениях Костромской области, в которых даже не были образованы представительные органы, поскольку в них постоянно проживает менее 100 жителей, обладающих активным избирательным правом.