Реформа территориальной организации местной власти

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ТУРИЗМА И СЕРВИСА»

(ФГОУВПО «РГУТиС»)

 

 

Факультет Экономики, управления и права.

 

 

Самостоятельная работа студента

По дисциплине: «Организация муниципального управления»

 

 

 На тему: « Реформа территориальной организации местной власти»

 

 

 

 

Выполнила: студентка группы

ГМДб 11-1 Волошина К.А.

Проверил: Данилов А.А.

 

 

                                                  2014г.

 

 

Оглавление

 

 

Введение

 

Территориальные преобразования

 

Заключение

 

Список используемой литературы

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Введение

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации обусловило необходимость приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с требованиями указанного Федерального закона и потребовало проведения во многих регионах России значительных территориальных преобразований, направленных на формирование двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с концептуальными положениями указанного Федерального закона.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, действовавший на момент принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и начала реформы местного самоуправления, не устанавливал универсальных требований по территориальной организации местного самоуправления, фактически оставляя этот вопрос на усмотрение субъектов Российской Федерации и в меньшей степени - местных сообществ.

Что касается регионов Центрального федерального округа, то помимо общероссийских тенденций на формирование территориальной организации местного самоуправления повлияли также региональные факторы, такие как приближенность к Москве, развитость транспортной инфраструктуры, высокая плотность населения (особенно в зоне тяготения Москвы и в регионах, тяготеющих к Центрально-Черноземной полосе России), отсутствие компактно проживающих национальных меньшинств.

К 2003 году в регионах Центрального федерального округа сложились различные системы территориальной организации местного самоуправления. Центрального федерального округа - в Белгородской, Ивановской, Костромской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской, Ярославской областях (и в большинстве регионов в целом по России) в середине 1990-х годов сложилась одноуровневая система муниципальных образований (так называемая "территориальная модель" местного самоуправления), в рамках которой существовали районные муниципальные образования (как правило, в рамках административных районов субъектов Российской Федерации) и городские муниципальные образования (как правило, в городах областного значения), при этом территории районных и городских муниципальных образований не содержали в своих границах каких-либо иных муниципальных образований. В некоторых регионах существовали также объединенные муниципальные образования, объединяющие административный район и город областного значения.

В ряде субъектов Российской Федерации система муниципальных образований в основном соответствовала территориальной модели организации местного самоуправления, но при этом существовали отдельные поселенческие муниципальные образования в границах районных и объединенных муниципальных образований. Так, в Брянской и Владимирской областях существовали городские, сельские и поселковые муниципальные образования в границах районов, а во Владимирской области - также внутригородские муниципальные образования в составе муниципальных образований городов Владимира и Собинки. В Московской области на территории трех районных муниципальных образований (Люберецкого, Талдомского и Щелковского районов) существовали поселковые муниципальные образования. В Калужской области, помимо районных муниципальных образований, существовало множество самостоятельных городских, поселковых и сельских муниципальных образований.

В тех регионах, где к 2003 году сложилась территориальная модель организации местного самоуправления, естественным решением было наделение районных муниципальных образований статусом муниципальных районов с образованием на их территории городских и сельских поселений и наделение самостоятельных городских муниципальных образований статусом городских округов. Отдельные городские или поселковые муниципальные образования в составе районных муниципальных образований следовало наделить статусом городских или сельских поселений, а сельские муниципальных образования, независимо от их принадлежности к районным муниципальным образованиям - статусом сельских поселений. Что касается внутригородских муниципальных образований, то их следовало либо преобразовать в поселения в составе муниципальных районов, либо упразднить.

В некоторых регионах Центрального федерального округа, тяготеющих преимущественно к Центрально-Черноземной полосе России (Воронежская, Липецкая, Орловская, Тамбовская области), сложилась двухуровневая система местного самоуправления, в рамках которой существовали не только районные и городские, но также поселковые и сельские муниципальные образования в составе районных муниципальных образований - города районного значения, поселки (поссоветы), сельсоветы. Территории этих муниципальных образований в основном соответствуют административно-территориальным и территориальным единицам, на которых до 1993 года существовали городские, районные, поселковые, сельские советы народных депутатов.

В тех регионах, где к началу муниципальной реформы уже сложилась двухуровневая система местного самоуправления, изменения, обусловленные принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, были минимальными. Так, в Орловской и Тамбовской областях не было вообще никаких преобразований - самостоятельные городские муниципальные образования наделили статусом городских округов, районные муниципальные образования - статусом муниципальных районов, городские муниципальные образования в составе районов и поселки городского типа - статусом городских поселений, сельсоветы - статусом сельских поселений. В Липецкой области преобразования свелись к образованию шести городских и сельских поселений в административных центрах муниципальных районов. В Воронежской области преобразования затронули лишь несколько муниципальных образований, территории которых не были полностью охвачены поселениями, и несколько сельсоветов, которые были объединены в ходе муниципальной реформы.

В Курской области сложилась одноуровневая система муниципальных образований, в рамках которых существовали районные, городские, поселковые и сельские муниципальные образования (так называемая "поселенческая модель" местного самоуправления), при этом административные районы не имели статуса муниципальных образований, а были публично-властными территориальными образованиями с неопределенным статусом. В районах Курской области существовали представительные органы, которые по своему статусу были государственными органами, а администрации районов фактически формировались органами исполнительной власти Курской области. В Курской области в границах существующих административных районов были образованы муниципальные районы, существующие городские, поселковые, сельские муниципальные образования были наделены статусом городских и сельских поселений, а города областного значения - статусом городских округов.

В городе Москве сложилась система 125 внутригородских муниципальных образований, соответствующих районам города Москвы, в которых с 1997 года существовали представительные органы и которые в 2003 году после длительных судебных разбирательств и решения Московского городского суда фактически были признаны муниципальными образованиями. В Москве были установлены границы 125 существующих внутригородских муниципальных образований.

 

 

Территориальные преобразования

Несмотря на кажущуюся простоту территориальных преобразований, вытекающих из переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, при реализации переходных положений Федерального закона были применены разные подходы, а в ряде регионов при реформировании территориальной организации местного самоуправления возникли серьезные проблемы.

Так, разные регионы России по-разному решали вопросы статуса существующих городских и сельских поселений. В Московской и Калужской областях, где сложились похожие системы муниципальных образований по "территориальной" модели с элементами "поселенческой", принципиально по-разному подошли к реформе территориальной организации местного самоуправления. В Калужской области городские, поселковые и сельские муниципальные образования включили в состав преобразованных муниципальных районов, наделив статусом городских округов только город Калугу (областной центр) и город Обнинск (Наукоград), при этом мнение населения поселенческих муниципальных образований учитывалось путем опросов. Никакие электоральные процедуры на территории 10 из 24 муниципальных районов Калужской области, которые фактически были преобразованы в связи с включением в их состав новых поселений, не проводились.

В Московской области все городские муниципальные образования (в том числе небольшие города с населением 15 - 30 тысяч жителей, которые отделились от районов в 1990-х годах) были наделены статусом городских округов, в то время как районные центры, не имевшие статуса муниципальных образований до начала муниципальной реформы, стали городскими поселениями в составе соответствующих муниципальных районов. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда сравнительно небольшие города Звенигород, Котельники, Лосино-Петровский, Черноголовка, Юбилейный стали городскими округами, а расположенные на пересечении транспортных путей, имеющие развитую промышленную и социальную инфраструктуру и обладающие свойствами межрайонного притяжения города Мытищи, Одинцово, Ногинск, Люберцы, Щелково, стали всего лишь городскими поселениями. Следует отметить, что из 15 городов Московской области с населением более 100 тысяч жителей так или иначе получили статус городских округов 9 городов (Балашиха, Железнодорожный, Коломна, Королев, Орехово-Зуево, Подольск, Серпухов, Электросталь, Химки), не получили такого статуса 6 городов (Мытищи, Люберцы, Ногинск, Одинцово, Сергиев Посад, Щелково).

В Брянской области статусом городских округов были наделены четыре города, которые не входили в состав районов (Брянск, Клинцы, Новозыбков, Сельцо), а также городских и поселковых муниципальных образований (города Фокино, Стародуб, поселок городского типа Климово), которые существовали на территории районных муниципальных образований (город Фокино - на условиях разграничения полномочий с районом), в 2001 году были упразднены, но в 2002 году добились восстановления статуса муниципальных образований в судебном порядке. В то же время во Владимирской области городские муниципальные образования, находившиеся на территории районных муниципальных образований (города Покров, Суздаль), получили статус городских поселений в составе муниципальных районов.

Следует отметить, что Владимирская область - единственный регион Центрального федерального округа (конечно, за исключением города Москвы), в котором на момент принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и начала муниципальной реформы имелись внутригородские муниципальные образования - поселки Лесной, Энергетик, Юрьевец в составе города Владимира и город Лакинск в составе города Собинки. В ходе муниципальной реформы города Лакинск и Собинка стали городскими поселениями в составе Собинского района, а внутригородские муниципальные образования города Владимира в силу требований Федерального закона были упразднены.

Что касается вновь образуемых муниципальных образований, то во многих регионах России территории сельских административно-территориальных единиц (в которых до 1993 года существовали сельсоветы) оказались по ряду причин непригодными к созданию самостоятельных муниципальных образований. В случае создания сельских поселений во многих сельских административно-территориальных единицах они неизбежно столкнулись бы с серьезными проблемами при решении вопросов местного значения ввиду низкой численности населения и отсутствия необходимой инфраструктуры. При таких обстоятельствах органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вынуждены либо группировать небольшие сельские населенные пункты, создавая на основе нескольких населенных пунктов одно поселение, либо включать сельские населенные пункты в состав городских поселений. Но если небольшие поселения могли бы не справиться с решением вопросов местного значения, то более крупные поселения не всегда удовлетворяют критерию пешей доступности административного центра.

Тенденции укрупнения сельских поселений хорошо видны на примерах Московской, Тверской, Тульской и Ярославской областей, в которых число сельских поселений в несколько раз меньше, чем число сельских административно-территориальных единиц. В Ярославской области создали несколько искусственных "пригородных" сельских поселений, объединяющих населенные пункты, находящиеся недалеко от административного центра муниципального района, но не включающие сам административный центр. Примером сведения идеи укрупнения сельских территорий к абсурду стало Рыбинское сельское поселение с административным центром в городе Рыбинске, которое объединяло всю сельскую территорию Рыбинского района с сельским населением 28,0 тыс. жителей (здесь и далее численность населения приводится по данным Всероссийской переписи населения 2002 года) и заведомо не удовлетворяло критериям пешей доступности административного центра. Впрочем, впоследствии оно было разделено на 8 сельских поселений.