Реформа территориальной организации местной власти

Непростая ситуация сложилась с поселком Краснолесный, который относился к городу Воронежу. Первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не допускала включения более чем одного городского населенного пункта в состав городского округа, в связи с чем поселок Краснолесный был наделен статусом городского поселения и включен в состав Верхнехавского района. Изменение территориальной принадлежности вызвало резкую негативную реакцию жителей поселка. Кроме того, Федеральным законом от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ была изменена норма, не позволяющая включать в состав городских округов более одного городского населенного пункта. Органы местного самоуправления города Воронежа обратились в Воронежский городской суд, который признал решение об образовании городского поселка Краснолесный в составе Верхнехавского муниципального района с исключением его территории из состава города Воронежа незаконным.

Во многих регионах Центрального федерального округа серьезные проблемы возникли с объединенными муниципальными образованиями, образованными в середине 1990-х годов на основе городов областного значения и административных районов субъектов Российской Федерации, примыкающих к этим городам. Такие муниципальные образования имели разные наименования: "город и район", "район и город", "муниципальный округ". Объединенные муниципальные образования существовали в Белгородской области (город Алексеевка и Алексеевский район, город Валуйки и Валуйский район, город Губкин и Губкинский район, город Старый Оскол и Старооскольский район, город Шебекино и Шебекинский район), в Брянской области (город Дятьково и Дятьковский район), во Владимирской области (муниципальные округа Александров, Вязники, Кольчугино, Муром), в Воронежской области (Борисоглебский городской округ), в Ивановской области (город Фурманов и Фурмановский район), в Калужской области (город Киров и Кировский район, город Людиново и Людиновский район), в Костромской области (город Нерехта и Нерехтский район, город Нея и Нейский район), в Тульской области (город Алексин и Алексинский район, город Богородицк и Богородицкий район, город Ефремов и Ефремовский район, город Кимовск и Кимовский район, город Новомосковск и Новомосковский район, город Узловая и Узловский район, город Щекино и Щекинский район, Донское муниципальное образование Тульской области), в Ярославской области (Ростовский, Рыбинский, Тутаевский, Угличский муниципальные округа).

Несмотря на то что Федеральный закон от 6 октября 2003 года не допускает существования объединенных муниципальных образований, его переходные положения содержали ряд скрытых возможностей по их преобразованию и изменению их статуса. В большинстве регионов такие муниципальные образования были наделены статусом муниципальных районов, несмотря на то что экономический потенциал и численность населения многих городов, вокруг которых были образованы объединенные муниципальные образования, позволяли им претендовать на статус городских округов. Исключением стали муниципальное образование Борисоглебск-район (Воронежская область) и Донское муниципальное образование (Тульская область), которые были наделены статусом городских округов, а также муниципальный округ Муром, который был разделен на два муниципальных образования - городской округ Муром и Муромский муниципальный район. Следует отметить, что при разделении округа Муром на два самостоятельных муниципальных образования референдум не проводился, поскольку проведение такого преобразования объяснялось необходимостью приведения границ муниципальных образований в соответствие с положениями Федерального закона. 

Вместе с тем в законодательных органах некоторых регионов, руководствуясь желанием избежать проблем, связанных с образованием новых городских и сельских поселений, приняли законы об образовании городских округов на территории существующих районных и объединенных муниципальных образований. Такая схема формально не противоречила первоначальной редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако ее реализация плохо согласовывалась с замыслом федерального законодателя создать в Российской Федерации преимущественно двухуровневую систему местного самоуправления.

Введенная Федеральным законом от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ норма, согласно которой в состав городского поселения (а также городского округа) могли входить только территории, предназначенные для развития городской инфраструктуры согласно генеральному плану города, не исключала возможность образования городских округов на территории районных муниципальных образований при условии пересмотра генеральных планов поселений. Тем не менее указанная норма послужила препятствием для образования большого числа городских округов во многих регионах, поскольку сроки территориальных преобразований, установленные Федеральным законом, были весьма ограниченны и у муниципальных образований практически не осталось времени для пересмотра генеральных планов.

В Центральном федеральном округе идея преобразования районных муниципальных образований в городские округа не получила широкого распространения, но тем не менее была применена в некоторых регионах. Так, в Ивановской области, несмотря на противодействие губернатора, был принят закон, в соответствии с которым на территории области был образован 21 городской округ, однако после протеста прокурора Ивановской области закон был пересмотрен и количество городских округов снизилось до 6. Несколько решений о наделении муниципальных образований, существующих на территории административных районов, статусом городских округов были приняты во Владимирской области. В апреле - мае 2005 года, уже после истечения сроков по определению статуса и установлению границ муниципальных образований, установленных Федеральным законом, многие законы области, устанавливающие статус таких муниципальных образований, были пересмотрены.

Различные варианты преобразования районных муниципальных образований в городские округа 3 раза использовали в Московской области. Так, Балашихинский и Домодедовский районы Московской области были наделены статусом городских округов после присоединения к городам Балашихе и Домодедово ряда прилегающих поселков, Химкинский район - после его упразднения как административно-территориальной единицы вместе с рядом входящих в его состав населенных пунктов и включением его территории в состав города областного значения Химки. Учитывая небольшую площадь Балашихинского и Химкинского районов и сосредоточение подавляющего большинства населения в городах - районных центрах (даже без учета административных преобразований), такие решения представляются вполне оправданными. 

Многие субъекты Российской Федерации, не ограничиваясь необходимым минимумом мероприятий, направленных на приведение территориальной организации местного самоуправления в соответствие с Федеральным законом, предприняли ряд мер по превентивному изменению административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и границ муниципальных образований.

Так, Тульская областная Дума, учитывая мнение населения города Тулы, присоединила к городу Туле поселки Горелки, Косая Гора, Менделеевский, Скуратовский, которые впоследствии были включены в состав территории городского округа Тула.

Законодательное Собрание Владимирской области с той же целью присоединило поселки Коммунар, Лесной, Оргтруд, Юрьевец, Энергетик к городу Владимиру. В упомянутой выше Тульской области к городу Донскому были присоединены город Северо-Задонск, поселки Задонье, Комсомольский, Новоугольный, Подлесный, Руднев, Шахтерский, что позволило наделить Донское муниципальное образование Тульской области статусом городского округа.

В Московской области Химкинский район вообще был упразднен как административно-территориальная единица (вместе с городом Сходней и другими входящими в его состав населенными пунктами), при этом административный центр Химкинского района город Химки был преобразован в город областного значения Химки, что позволило наделить муниципальное образование "Химкинский район Московской области" статусом городского округа. Превентивные административно-территориальные образования проводились также в Балашихинском районе, где к городу Балашихе были присоединены поселки Николо-Архангельский, Салтыковка и некоторые другие дачные поселки, а также в некоторых других районах области.

Во Владимирской и Ивановской областях при первоначальной реализации плана образования городских округов на территории области административно-территориальные преобразования производились таким образом, чтобы в рамках территории, на которой предполагалось образовать городской округ, был один городской населенный пункт. Так, рабочий поселок Красная Горбатка Селивановского района Владимирской области был преобразован в городское поселение Красная Горбатка с целью наделения муниципального образования "Селивановский район" статусом городского округа. Аналогичные преобразования были произведены и в некоторых других районах Владимирской области.

При этом с поселком Красный Октябрь Киржачского района были произведены преобразования, вообще не вписывающиеся в конституционные принципы верховенства федерального закона и самостоятельности местного самоуправления. Законом Владимирской области поселок Красный Октябрь Киржачского района Владимирской области был присоединен к городу Киржач Владимирской области, другим законом муниципальное образование "Киржачский район" было наделено статусом городского округа. Впрочем, Закон о наделении Киржачского района статусом городского округа вскоре был отменен, однако решение о присоединении поселка Красный Октябрь к городу Киржач пересмотрено не было. В результате произведенного административного преобразования муниципальное образование "поселок Красный Октябрь" фактически стало внутригородским и перестало удовлетворять требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, что вело к его неминуемому упразднению с 2006 года. Закон Владимирской области "О присоединении поселка Красный Октябрь к городу Киржач Владимирской области" был оспорен Советом народных депутатов поселка Красный Октябрь во Владимирском областном суде и решением суда признан недействующим. Однако Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Владимирской области, отменил решение Владимирского областного суда, посчитав, что Законодательное Собрание Владимирской области формально действовало в рамках своей компетенции по установлению административно-территориального устройства области.

Вообще, муниципальная реформа, помимо проблем разграничения полномочий между уровнями органами государственной власти и органами местного самоуправления разного уровня и проблемы оптимизации территориального устройства местного самоуправления, выявила еще и проблему соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Не имея возможности в рамках данной статьи детально проанализировать проблему, достойную отдельного исследования, отметим лишь основные моменты.

Во-первых, административно-территориальное устройство и территориальная организация местного самоуправления во многом совпадают и дублируют друг друга (в первую очередь на уровне района субъекта Российской Федерации - муниципального района, города республиканского, краевого, областного, окружного значения - городского округа). Во-вторых, отдельные несовпадения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления (например, когда один и тот же город обладает статусом города республиканского, краевого, областного, окружного значения и статусом муниципального района в составе субъекта Российской Федерации) создают дополнительные сложности в деятельности и организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

По всей видимости, оптимальным вариантом решения проблемы соотношения административно-территориального устройства и исключения ненужного дублирования является такая система административно-территориального устройства (принятая, в частности, в Смоленской области), где за административно-территориальные единицы третьего уровня приняты городские округа и муниципальные районы, за административно-территориальные единицы четвертого уровня - городские и сельские поселения, за административно-территориальные единицы пятого уровня - населенные пункты, к учету которых, по существу, сведены вопросы административно-территориального устройства.

Следует отметить, что в Московской области проводились не только превентивные изменения административно-территориального устройства, но и превентивные изменения границ существующих муниципальных образований с целью привести территории существующих муниципальных образований в соответствие с критериями нового Федерального закона, "вписать" их в установленные этим Законом юридические конструкции. Так, отдельно расположенный микрорайон Купавна города Железнодорожный был соединен с основной частью города тонкой полосой, проходящей вдоль железной дороги. Несмотря на то что органы местного самоуправления никаких полномочий на территории железной дороги не имеют, формально требование Закона о непрерывности территории поселения было выполнено.

Аналогичным образом Ленинский район Московской области, который с начала 1990-х годов в связи с присоединением к Москве микрорайонов Северное Бутово и Южное Бутово оказался разделен на две не связанные между собой части, с теми же целями соединили тонкой полосой, территориальная принадлежность которой к Москве или Московской области до сих пор остается неясной. А представительные органы муниципальных образований городов Королев и Юбилейный, посчитав, что новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не допускает существования поселений, граничащих только с одним другим поселением, приняли решение об изменении границ между городами Королев и Юбилейный, присоединив к городу Юбилейному узкую полосу земли вдоль канала, чтобы он граничил не только с городским округом Королев, но и с Пушкинским муниципальным районом.

Отдельные преобразования и изменения границ хоть и были произведены в период реформы местного самоуправления, по всей видимости непосредственно не связаны с приведением границ муниципальных образований в соответствие с требованиями Федерального закона. Так, в Воронежской области три раза производились объединения сельсоветов - Хохольского и Новохохольского, Еланского и Коленовского, Старожильского и Московского. Во Владимирской области были изменены границы существующих муниципальных образований - города Владимира, Камешковского, Собинского и Суздальского районов, Ковровского и Судогодского районов.

Следует также отметить, что в некоторых регионах Центрального федерального округа более или менее существенные изменения в законы об установлении границ и статуса муниципальных образований вносились и после 1 марта 2005 года, то есть после истечения срока, установленного переходными положениями Федерального закона. Так, в Ярославской области в течение 2005 года неоднократно изменялось количество и статус вновь образуемых поселений, изменялись их наименования и административные центры. В Рязанской области, вопреки существующей тенденции к укрупнению сельских муниципальных образований, в августе 2005 года (незадолго до срока назначения муниципальных выборов во вновь образованных поселениях) было значительно увеличено количество поселений. Несмотря на очевидные нарушения установленных Федеральным законом сроков, в Центральном федеральном округе не было ни одного случая признания недействующими по суду или опротестования органами прокуратуры законов субъектов Российской Федерации, направленных на изменение территориальной организации местного самоуправления ввиду пропуска сроков, установленных федеральным законодателем.

Весьма напряженная ситуация сложилась в ряде крупных городов Ярославской и Тульской областей, ранее находившихся в составе объединенных муниципальных образований и наделенных статусом городских поселений в составе муниципальных районов в ходе муниципальной реформы. Общественность крупных городов, в первую очередь Рыбинска (222,7 тыс. жителей) и Новомосковска (134,1 тыс. жителей), поддерживаемая местными администрациями, требовала присвоения этим городам статуса городского округа. Такая позиция получила поддержку в Государственной Думе Ярославской области и в Тульской областной Думе, однако администрации Тульской и Ярославской области посчитали невозможным наделение объединенных муниципальных образований статусом городских округов.