Правовое регулирование муниципальной службы

С учетом этого им было предложено различать правовой статус гражданина, его правовой модус и правовое положение конкретного лица. Правовое положение конкретного лица, по его мнению, шире правового статуса и правового модуса, так как охватывает помимо тех прав и обязанностей, которые являются общими для всех граждан, и тех, которые характеризуют тот или иной правовой модус, также дополнительные права и обязанности, которые конкретная личность приобретает, вступая в различные правоотношения. Если правовой статус гражданина и его правовой модус, как правило, остаются более или менее длительное время неизменными (они могут быть изменены в случае законодательного закрепления новых прав и обязанностей или, наоборот, в случае отмены их), то правовое положение конкретного лица – категория достаточно динамическая, ее содержание быстро меняется. Правовой модус в свою очередь также более подвержен изменениям, более динамичен, чем правовой статус.

Тем не менее, на наш взгляд, попытки  разграничить понятия «правовое  положение» и «правовой статус»  представляются неосновательными как  с семантической, так и с юридической  точки зрения. Латинское слово  «status» в переводе означает «положение», «состояние». Полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одного из важнейших понятий правоведения²⁵. Одновременное использование двух терминов «правовое положение» и «правовой статус» вызвано тем, что юридическое положение личности чрезвычайно сложно по своей структуре. Имеется несколько ступеней конкретизации этого положения от наиболее общего к наиболее конкретному.

Представляется, что для характеристики правового положения конкретного  лица нет необходимости вводить  в правовую науку новый термин. Еще В.И. Новоселов отмечал, что  следует говорить лишь о видах  правового статуса, которые конкретизируются по отношению к различным гражданам²⁶. Конкретное положение личности определяется индивидуальным правовым статусом, который действительно является нестабильным и способен меняться от времени²⁷.

Таким образом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия  «правовой статус» и «правовое  положение» являются синонимами.

Рассмотрим вопрос о том, что  входит в структуру правового  статуса. По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса  в юридической литературе высказаны  многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов с правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2–3-х до 6–7-ми элементов.

Все исследователи правового статуса  человека и гражданина сходятся лишь в одном: в правовой статус входят права и обязанности²⁸. В правовой статус граждан входят не только, во-первых, основные права и обязанности, и, во-вторых, конкретные права и обязанности, возникающие в различных конкретных правоотношениях²⁹.

Применительно к правовому статусу  муниципальных служащих следует  отметить, что их права и обязанности  закрепляются в различных нормативных  документах и имеют разную степень  конкретизации. Во-первых, муниципальный  служащий, будучи гражданином Российской Федерации, обладает всеми правами  и обязанностями гражданина, закрепленными в различных нормативных актах, и, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. При этом законодатель допускает ограничение отдельных конституционных прав муниципальных служащих (например, права работать по совместительству, права быть избранным, права на забастовку и др.). Во-вторых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» закрепляет специальные права и обязанности муниципального служащего, обусловленные занятием им должности муниципальной службы. Именно эти права и обязанности составляют ядро его правового статуса и в первую очередь требуют своего изучения. Наконец, занимая конкретную должность муниципальной службы, муниципальный служащий в связи с этим наделяется индивидуальными правами и обязанностями по данной должности, закрепляемыми в должностной инструкции или должностном регламенте. Хотя эти права и обязанности, безусловно, являются очень важными, изучение их на теоретическом уровне вряд ли возможно в силу динамичности и индивидуального характера.

В правовой статус, по мнению некоторых  авторов, включаются также гарантии прав и обязанностей³⁰. Однако, юридические гарантии исполнения гражданами возлагаемых на них обязанностей лежат вообще за пределами статуса граждан, поскольку они, как правило, реализуются деятельностью отдельных частей аппарата государственного управления, других частей государственного аппарата (например, органов прокуратуры), общественных организаций. Юридические гарантии реализации гражданином его прав и охраны его законных интересов состоят в основном не в активной деятельности гражданина на основе норм права, а в деятельности компетентных органов управления и других (государственных органов и в соответствующих случаях – общественных организаций.

Тот же Н.В. Витрук включает в правовой статус также законные интересы, т.е. интересы, которые прямо не закреплены в юридических правах и обязанностях³¹. Однако и их едва ли необходимо выделять в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Интерес предшествует правам и обязанностям независимо от того, находит ли он прямое закрепление в законодательстве или просто подлежит «правовой защите со стороны государства». Интерес – это категория внеправовая, или «доправовая», и, разумеется, закрепляется не только в конкретных правовых предписаниях, но и в общих принципах права. Правовое выражение и защита интересов индивида – одна из важных функций правовой системы общества.

Таким образом, основным элементом  правового статуса лица (в том  числе и правового статуса  муниципального служащего) являются его  права и обязанности. Н.И. Матузов подчеркивает, что права и обязанности составляют сердцевину правового статуса. Все остальные элементы являются вторичными³².

Само по себе закрепление в законе о муниципальной службе перечня  прав и обязанностей муниципальных  служащих является новеллой. Ранее  действовавший Федеральный закон  «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права  и обязанности муниципального служащего  устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми  актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным  законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ (ст. 10). В целом  закрепленные в законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный  характер. В общем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации.

Права, закрепленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», можно разделить на четыре группы. В первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим, данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

– ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной  службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями  продвижения по службе;

– обеспечение организационно-технических  условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

– получение в установленном  порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных  обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании  деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав – это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему  определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения  муниципальной службы. К правам-гарантиям  относятся права на:

– оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством  о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

– отдых, обеспечиваемый установлением  нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением  выходных дней и нерабочих праздничных  дней, а также ежегодного оплачиваемого  отпуска;

– пенсионное обеспечение  в соответствии с законодательством  Российской Федерации.

Третью группу составляют права, связанные с развитием  муниципального служащего. Сюда можно  отнести права на:

– участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной  должности муниципальной службы;

– повышение квалификации в соответствии с муниципальным  правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой  муниципальным служащим прав первых трех групп. Соответственно в эту  группу войдут права на:

– защиту своих персональных данных;

– ознакомление со всеми  материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также  на приобщение к личному делу его  письменных объяснений;

– объединение, включая право  создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических  и профессиональных интересов;

– рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с  трудовым законодательством, защиту своих  прав и законных интересов на муниципальной  службе, включая обжалование в  суд их нарушений.

Отдельно следует сказать  о праве муниципального служащего  выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11. Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). Однако делать этого не следует, поскольку, по сути, оно вообще не является специфическом правом муниципального служащего. В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации) и, вытекающего из этой конституционной нормы, права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», и запретами, установленными п. 1 и 2 ч. 1 ст. 14 того же закона.

В соответствии с новым  законом о муниципальной службе муниципальный служащий имеет право  выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении следующих условий:

– с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

– если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;

– если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная  должность;

– если это не образует конфликт интересов.

Принятый в 2004 году Федеральный  закон «О государственной гражданской  службе Российской Федерации» определил  конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта России или Российской Федерации. Рассмотрению института конфликта интересов на государственной службе был посвящен ряд научных работ³³.

Вполне логично, что авторы нового Федерального закона "О муниципальной  службе в Российской Федерации" распространили указанный институт на муниципальных  служащих. Однако, как на это уже  указывалось в специальной литературе³⁴, сделали это некорректно и не до конца.

Следующим, не менее значимым элементом правового статуса  муниципального служащего, являются его  обязанности, также определенные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 11). Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статус муниципального служащего.

К обязанностям, которые отражают особенности правового статуса муниципального служащего можно отнести лишь следующие:

– представлять в установленном  порядке предусмотренные законодательством  Российской Федерации сведения о  себе и членах своей семьи, а также  сведения о полученных им доходах  и принадлежащем ему на праве  собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

– сообщать представителю  нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации  в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства  в день приобретения гражданства  иностранного государства;

– соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим  Федеральным законом и другими  федеральными законами;