Понятия, принципы и цели размещения государственных и муниципальных заказов

Под размещением заказа у  единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный или  муниципальный контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

В статье 55 Закона [1] приведен исчерпывающий перечень случаев, когда  заказчик может размещать заказ  у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Законом [1] установлено, что  в случае если возникла потребность  в определенных товарах, работах, услугах  вследствие непреодолимой силы, в  связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно, то заказчик вправе разместить заказ у единственного  поставщика (исполнителя, подрядчика). При этом заказчик обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления (при размещении заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд муниципального образования). Это должно быть осуществлено в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта. [16]

Размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных  или муниципальных нужд на сумму, превышающую пять миллионов рублей, может осуществляться на товарных биржах.

Порядок размещения заказов  на поставки биржевых товаров для  государственных или муниципальных  нужд на товарных биржах устанавливается  Правительством Российской Федерации.

Предметом государственного или муниципального контракта, заключенного заказчиком с участником биржевой торговли в ходе биржевых торгов, являются поставки биржевых товаров. Особенности заключения государственного или муниципального контракта в ходе биржевых торгов определяются Гражданским кодексом Российской Федерации, законодательством  Российской Федерации о товарных биржах и биржевой торговле и требованиями к заключению государственных и  муниципальных контрактов, установленными настоящим Федеральным законом. [17]

Итак, заказы могут размещаться  путем проведения торгов: конкурсы (открытые и закрытые) и аукционы, а также без проведения торгов: запрос котировок, у единственного  поставщика, на товарных биржах.

3. Проблема участия субъектов  малого предпринимательства в  размещении заказов для муниципальных  нужд

Особенности участия субъектов  малого предпринимательства в размещении заказа регулируются статьей 15 Закона. [1]

В соответствии с указанной  статьей государственные и муниципальные  заказчики обязаны от 10 до 20 процентов  общего годового объема поставок, товаров, выполнения работ, оказания услуг размещать  у субъектов малого предпринимательства. Указанный диапазон квоты государственный  контрактов не применяется в случае размещения заказа для нужд обороны  страны и безопасности государства.

Необходимо отметить, что  обязанность размещения определенной доли заказов у субъектов малого предпринимательства была распространена на муниципальных заказчиков лишь в 2009 году.

Этой же статьей регулируются начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) при размещении заказа. Ранее  эта цена варьировалась в пределах от 2 (в случае оказания услуг) до 3 млн. рублей (в случае поставки товаров, выполнения работ). С 2009 года Постановлением Правительства РФ размер лотов для  субъектов малого предпринимательства  был увеличен в пять раз с 3 млн. до 15 млн. рублей.

Размещение заказов у  субъектов малого предпринимательства  осуществляется в соответствии с  перечнем товаров, работ, услуг, установленным   Правительством РФ. В 2009 году данный перечень был существенно расширен, в него был включен широкий перечень дополнительных позиций. [18]

Кризисные явления в экономике  России стали дополнительным катализатором  расширения участия малого бизнеса  в государственных закупках. Государственный  заказ на всех уровнях власти был  назван одной из приоритетных антикризисных  мер поддержки предпринимательского сектора. В связи с этим значительно  увеличились предполагаемые объемы размещения заказов у субъектов  малого предпринимательства. Как сообщила в своем выступлении на открытии Форума-выставки "Госзаказ-2009" заместитель  министра экономического развития А.В. Попова, "объем госзаказа в 2009 году составит 4 триллиона рублей с  учетом оборонзаказа, при этом объем государственных закупок у предприятий малого бизнеса составит 800 миллиардов рублей". [19]

Как следствие, в 2009 году количество субъектов малого предпринимательства, участвующих в государственных  закупках увеличилось многократно.

Тем не менее несмотря на отмеченные благоприятные тенденции в части поддержки малого предпринимательства посредством государственного заказа, существуют вопросы, которые на данный момент остаются без ответа.

1) Отсутствие эффективного  контроля за выполнением установленной квоты по размещению заказа у субъектов малого предпринимательства. Как уже было сказано, существует определенная квота по размещению государственных и муниципальных заказов у субъектов малого предпринимательства. В прошлых периодах указанное требование, как правило, редко соблюдалась, что зачастую обуславливалось отсутствием каких-либо санкций за ее несоблюдение. Административная ответственность за нарушение квоты была введена лишь в середине 2009 года. При этом можно констатировать, что практика применения мер ответственности по отношению к "недобросовестным заказчикам", не соблюдающим квоту, пока не сложилась. По некоторым оценкам, доля стоимости государственных контрактов, заключенных с субъектами малого предпринимательства, не превышает в 2009 году 2% (причем федеральные заказчики заключили с малыми предприятиями контрактов в стоимостном выражении не более 1% всех контрактов), а доля участия малых предприятий в аукционах - не больше 11%1. Несоблюдение законодательно закрепленной квоты снижает действенность государственной поддержки малых предприятий через государственный и муниципальный заказ.

2) Вопрос статистического  учета доли малого предпринимательства  в государственном и муниципальном  заказе. Данный вопрос фактически  является смежным с предыдущим  вопросом. Существующая система  статистического учета (форма  отчетности "1-торги") не позволяет  более-менее достоверно оценить  реальный вес малого бизнеса  в государственном и муниципальном  заказе. По мнению экспертов, статистическая  форма наблюдений "1-торги" дает  ответы лишь на три из восьми  вопросов, связанных с участием  субъектов малого предпринимательства  в госзаказе, и то весьма  неполно2. В связи с этим порядок расчета объема заказов, который следует разместить у субъектов малого предпринимательства, определен нечетко. Сложившаяся ситуация позволяет заказчикам манипулировать квотой заказов, предназначенных для размещения у субъектов малого предпринимательства.

3) Сложности с официальным  подтверждением статуса субъекта  малого предпринимательства. Федеральный  закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ "О  развитии малого и среднего  предпринимательства в Российской  Федерации" устанавливает критерии  отнесения хозяйствующих субъектов  к категории субъектов малого  предпринимательства. Однако заказчики  в большинстве случаев не имеют  возможности проверить участников  размещения заказа на предмет  соответствия этим требованиям3. Основной проблемой здесь является  отсутствие официального порядка  подтверждения информации о статусе  субъекта малого предпринимательства  в законодательстве о размещении  заказов. Такая ситуация увеличивает  вероятность возможных злоупотреблений  со стороны недобросовестных  поставщиков. [20]

4) Недостаточный уровень  использования государственного  заказа для поддержки малого  предпринимательства. В настоящее  время наблюдается значительный  рост объема закупок для государственных  нужд. За период 2000-2007 гг. он вырос  почти в 9 раз. Сейчас объем  государственного заказа составляет  порядка 9% ВВП. При этом сфера  применения государственного заказа  не распространяется на государственные  компании и государственные корпорации, в которых действуют внутрикорпоративные  правила размещения заказов. В  то же время объемы закупок  у них составляют значительную  величину. Так, например, объемы заказов  Газпрома, РЖД и Сбербанка вместе  взятых превышают 10% ВВП, а объемы  заказов у государственных корпораций - 2% ВВП4. Распространение действия Федерального закона № 94-ФЗ на государственные компании и корпорации позволит расширить сферу применения государственного заказа (а следовательно и возможности участия в государственном заказе малых предприятий) до 15-20% ВВП.

Потенциал поддержки малых  предприятий также снижается  по причине отсутствия механизмов привлечения субъектов малого предпринимательства в качестве соисполнителей у крупных исполнителей государственных и муниципальных контрактов.

5) Низкая доступность  информации о государственных  и муниципальных закупках. В настоящий  момент предусмотрено требования обязательной публикации информации обо всех открыто размещаемых заказах на официальных сайтах в сети Интернет. Более того, статьей 16 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусмотрен ввод в 2011 году в эксплуатацию единого информационного ресурса о государственных и муниципальных закупках - Общероссийского сайта. Предполагается, что указанная мера обеспечит значительное расширение информационного поля системы государственных и муниципальных закупок. Общероссийский сайт позволит достичь консолидации ныне разрозненной системы официальных сайтов и обеспечит единый формат предоставления информации о размещении заказов5. Пока же сложности с доступом к информации о торгах, предназначенных для субъектов малого предпринимательства, продолжают возникать. Получить информацию по всем закупкам с участием малых предприятий на официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов фактически невозможно, такая информация доступна лишь за ограниченный период времени и по конкретному способу размещения заказа. С другой стороны, функция поиска информации на региональных сайтах также реализована не очень удобно. По экспертным оценкам, среди 83 субъектов федерации лишь 14% сайтов предоставляют возможность собрать информацию об участии субъектов малого предпринимательства в государственном заказе, 61% региональных сайтов не дают вообще никакой информации об этом6. Существует вероятность того, что появление нового Общероссийского сайта вряд ли решит проблему с поиском соответствующей информации. [18]

6) Невысокий уровень осведомленности  и низкий уровень доверия предпринимателей  к государственному и муниципальному  заказу. Как показывает практика, предприниматели могут ничего  не знать о госзаказе, а если  знать, то не верить в возможность  выигрыша. Участие в торгах может  ассоциироваться у малых предприятий  с большими сложностями и даже  с усилением контроля за деятельностью компании. Многие предприниматели не участвуют в конкурсных процедурах, поскольку не верят, что они проводятся честно. [21]

В международной практике получили распространение самые  разнообразные подходы к расширению участия малого бизнеса в выполнении государственных заказов. В частности, государство может привлекать малые  предприятия к выполнению государственных  заказов путем:

установления императивного  требования для крупных поставщиков  привлекать малые предприятия на условиях субконтрактации и субподряда;

организации специальных  торгов для объединений малых  предприятий либо объединений крупных  и малых предприятий;

квотирования части государственного заказа для малого бизнес;

выделения в сложной составной  продукции простых частей и размещение заказов на эти простые части  среди субъектов малого предпринимательства.

Особое внимание в зарубежных странах уделяется широкому использованию  механизмов субподряда, развитию практики "прощенного" государственного заказа для малых предприятий. Так, например, в США при заключении контракта  с государством на сумму свыше 50 тыс. долларов генеральный подрядчик  обязан передавать в порядке промышленной или научно-технической кооперации часть заказа по субподряду: в договорах  с генеральными подрядчиками документально  фиксируется процент стоимости  контракта, выделяемого для малого бизнеса. [6]

Программы поддержки малого бизнеса через государственный  заказ также предусматривают  широкое информационное обеспечение  малых предприятий, внедрение информационных технологий участия малого предпринимательства  в размещении заказов.

Ученые в рамках решения  указанных проблем предлагаю  разного рода решения.

С целью улучшения доступа  малых предприятий к государственным  и муниципальным заказам предлагается осуществить следующие меры:

1. Рассмотреть возможность  увеличения квоты заказов, размещаемых  у малых предприятий, с 20 до 35%.

2. Усовершенствовать статистические  формы отчетности, используемые  для количественной оценки участия  предприятия в закупках, а также  разработать порядок расчета  квотируемого объема заказа.

3. Проработать вопрос  о дальнейшем ужесточении мер  ответственности за нарушение  квоты по размещению заказов  у субъектов малого предпринимательства.  В частности, предлагается предусмотреть  уголовное наказание за неоднократное  нарушение данной квоты, для  чего необходимо внести изменения  в Уголовный кодекс.

4. Разработать механизм  подтверждения статуса субъекта  малого предпринимательства.

5. Распространить сферу  действия Федерального закона 94-ФЗ  на заказы государственных компаний  и государственных корпораций, обеспечить  доступ субъектов малого предпринимательства  к получению таких заказов.