Понятие приватизации государственного и муниципального имущества

Введение

В последние десятилетия в нашем государстве произошли коренные изменения, связанные с переход нашей страны от командно-административной системы экономики к рыночной модели экономических отношений. Для осуществления этого перехода необходимо, прежде всего, необходимо было создать конкурентную рыночную среду путем построения новых отношений собственности, демонополизации экономики, устранения исключительного положения государственных предприятий.

Именно приватизационная реформа стала «рычагом», «основной движущей силой» коренных преобразований, сердцевиной экономической реформы. Вообще, приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников и освобождения государства от затрат по содержанию части имущества (неэффективное производство и др.) и управлению им.

Приватизационная реформа в России прошла не совсем так, как задумывалось ее идеологами и организаторами, и в нашем обществе сейчас всё чаще можно услышать высказывания по поводу не законности проведенной приватизации, её экономической и политической не целесообразности, а некоторые известные политические деятели высказываются за пересмотр итогов проведенной приватизации.

Российская приватизация отличается противоречивостью нормативно-правовых актов о приватизации, поэтому одной из цели своей курсовой работы я ставлю – показать эволюцию российского законодательства о приватизации, так же проанализировать нормы законодательства по этому вопросу, а так же показать приватизацию государственного и муниципального имущества с практической точки зрения – т.е. раскрыть процесс приватизации в России и оценить ее итоги.

Глава 1

1.1.Понятие приватизации  государственного и муниципального  имущества

В экономическом смысле под приватизацией понимается преобразование отношений собственности путем передачи или продаж на различных условиях государственной и муниципальной собственности частным и коллективным хозяйствующим субъектам»[1] .

Поскольку к началу 90-х годов XX в. наиболее актуальным для экономики страны был вопрос о приватизации предприятий, первый закон в этой сфере - Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 15314 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий» касался предприятий, их имущества, а не других видов государственного и муниципального имущества. В нем вовсе не упоминались, например, земельные участки, включая те, на которых предприятия размещены.

В соответствии с этим Законом под приватизацией понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др.

Данное определение содержало в себе ряд недостатков, в том числе:

неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества – не указаны, например, производственные кооперативы, хотя эта организационно-правовая форма была весьма распространена еще со времен СССР;

использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);

отсутствие указания на возмездность отношений, связанных с приватизацией государственного имущества – допускалась безвозмездная передача части акций членам трудового коллектива при акционировании предприятий.

Акцент в определении приватизации делался на приобретении объектов в частную собственность, а не на целесообразном в каждом отдельном случае отчуждении государственного и муниципального имущества.

Приватизация инициировалась органами исполнительной власти, заинтересованными юридическими и физическими лицами, которые подавали заявки на приватизацию конкретного объекта уполномоченному принимать решение об этом государственному органу. В Законе о приватизации 1991 г. содержался закрытый перечень оснований для отказа заинтересованным лицам в принятии решений о приватизации. Среди них не было такого основания для отказа в приватизации, как ее нецелесообразность. Если приватизация объекта не была законодательно запрещена, а лицо, подавшее заявку, не ограничено в силу закона выступать в качестве покупателя, положительное решение о приватизации должно было быть принято. Можно сказать, что в соответствующих случаях приватизация для государства была фактически обязательной. Государство, таким образом, гарантировало право граждан и юридических лиц реально приобрести предприятия, их части в свою собственность

В Гражданском Кодексе приватизация государственного и муниципального имущества понимается как передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Модификация законодательства.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества»1 существенно изменил понятие приватизации. Приватизация - это возмездное отчуждение государственного или муниципального имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Из указанного определения следует, что:

приватизация носит возмездный характер;

приватизация как процесс представляет собой деятельность государства и муниципальных образований, направленную на уменьшение доли собственности этих публично-правовых образований в экономике страны.

Хотелось бы, что Закон о приватизации 1997 г. сохранял заявочную систему инициирования приватизации и исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии решений о приватизации.

Ныне действующий Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» понимает под приватизацией государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц.

Отменена заявочная система приватизации. Заинтересованные лица сейчас вправе подавать не заявки на приватизацию, а выходить с предложениями о приватизации. В свою очередь, эти предложения могут быть учтены или, напротив, не учтены при разработке прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества. Закон не содержит перечня оснований для отказа в приватизации.

Я хотела бы отметить, что Закон говорит о передаче государственного и муниципального имущества в собственность физических и юридических лиц (а не в частную собственность). Объясняется это, очевидно, тем, что приобретать это имущество могут субъекты иных форм собственности: ведь Конституция РФ, помимо государственной, муниципальной и частной собственности, допускает существование и других форм собственности (ст. 8 Конституции РФ).

Сфера действия Закона о приватизации 2001 г. (как и его предшественника — Закона 1997 г.) очерчивается не прямо, а перечислением отношений, возникающих при отчуждении государственного и муниципального имущества, на которые этот Закон не распространяется. Например, регулируются другими законами приватизация жилищного фонда и имущества государственного резерва, государственного имущества, находящегося за пределами России, и другие случаи отчуждения, указанные в законе.

Законодательство о приватизации не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:

государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;

государственного и муниципального имущества на основании судебного решения.

Отчуждение государственного и муниципального имущества в указанных случаях регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Например, отчуждение имущества государственного предприятия, признанного в установленном порядке банкротом, регулируется о а банкротстве, а не законодательством о приватизации. Таким образом, указанные отношения не подпадают под понятие приватизации.

1.2.Развитие законодательства  Российской Федерации о приватизации  государственного и муниципального  имущества

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет специфику, регулируя отношения, в которых государство играет главенствующую роль. Отсюда возникает вопрос к какой категории законодательства можно отнести законодательство о приватизации? Ответить на этот вопрос возможно в том случае, если мы определим какие отношения регулирует законодательство о приватизации. В частности, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» 2001 г., который составляет основу приватизационного законодательства, содержит нормы: регулирующие деятельность государственных и муниципальных органов; касающиеся их прав и обязанностей в сфере управления и реализации полномочий; связанные с организационно-управленческой деятельностью (полномочия органов по управлению имуществом, иных государственных органов в сфере приватизации). Эти отношения являются административными, возникают между различными государственными (муниципальными) органами в сфере управления и характеризуются методом власти и подчинения. Другую группу отношений, регулируемых законодательством о приватизации, составляют гражданские правоотношения, возникающие между равноправными субъектами в связи с переходом прав собственности на приватизируемое имущество.

Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство о приватизации содержит как гражданско-правовые, так и административно-правовые нормы, определяющие частные и публичные отношения отдельных лиц. Кроме того, законодательство о приватизации содержит также нормы, регулирующие иные виды отношений: финансово-бюджетные отношения (в части определения нормативов и порядка распределения поступивших от приватизации денежных средств), отношения в части использования объектов культурного или социально-бытового назначения и т.д. Означает ли это, что законодательство о приватизации можно выделить в какую-то особенную категорию?[2]

В юридической литературе высказывалась точка зрения, что законодательство о приватизации носит ярко выраженный административно-правовой характер и не может быть отнесено к гражданскому законодательству, а представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований[3] . В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако с данной позицией трудно согласиться. Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений. Необходимо отметить, что кроме приватизации существуют и другие отдельные виды деятельности: антимонопольная деятельность, деятельность по снабжению электроэнергией, газом, деятельность в сфере коммунальных услуг и пр., где административное и гражданское право пересекаются, действуют совместно, регулируя присущими им методами одни и те же общественные отношения[4] .

Очевидно, что в данном случае можно говорить только о комплексном характере законодательства о приватизации, содержащего нормы гражданского, административного, финансового, земельного и иных отраслей права. Каждое из правоотношений, возникающих при приватизации государственного имущества, можно отнести к той или иной отрасли права, но даже все вместе они не составят что-либо целостное и системное.

Основу правового регулирования приватизации составляют федеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг.

Далее хотелось бы проследить, как в соответствии с вышеупомянутыми законами как изменяются основные понятия и категории приватизации государственного и муниципального имущества.

Под субъектами приватизации понимаются участники, между которыми возникают определенные общественные отношения. В юридической литературе распространено мнение о существовании особых «приватизационных правоотношений»2. В качестве субъектов указанных отношений выступают, с одной стороны - собственники государственного и муниципального имущества, а также уполномоченные ими лица и органы, т.е. продавцы имущества, а с другой стороны - лица, являющиеся приобретателями (покупателями) имущества.

Собственниками государственного имущества является Российская Федерация, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, области, края, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург). Отметим, что в отличие от государства СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности — федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность — самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ).

Право собственности от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей компетенции. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в

области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, действующее на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691. Т.е. права собственника осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с Закона о приватизации 2001 г. функции продавца федерального имущества по специальному поручению Правительства РФ от его имени могут осуществлять специализированные государственные учреждения.

В отличие от Закона о приватизации 1997 г., в соответствии, с которым продавцом выступало только одно учреждение — РФФИ, по Закону о приватизации 2001 г. может быть несколько подобных учреждений. Однако нужно отметить, что распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2002 г. № 605-р функции по продаже федерального имущества от имени Правительства РФ поручено осуществлять РФФИ.