Полномочия органов местного самоуправления

2.              по какому принципу идет отбор полномочий, которые государство передает органам местного самоуправления: исключительно по усмотрению государства или по просьбе местного самоуправления;

3.              выступают ли органы местного самоуправления при осуществлении указанных полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти;

4.              жесткость подхода со стороны государства к контролю исполнения только тех полномочий, которые им переданы;

5.              индифферентность государства к реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения (проглядывается отношение к ним как к менее важным).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г., вступивший в действие полностью 1 января 2009 г., значительно  отличается и по объему от предыдущего Закона 1995 г., и по содержанию. Он знаменует собой новый этап в реформировании местного самоуправления.

Полученный правоприменительный  опыт требует обстоятельного анализа, и уже сегодня можно выделить некоторые положительные моменты.

1.              Установлены формы межмуниципального сотрудничества (ст. 8), межмуниципальные объединения, в том числе хозяйственные. В каждом субъекте Федерации образуется Совет муниципальных образований.

2.              Новеллой является привлечение граждан на добровольной основе к выполнению социально значимых для поселения и городского округа работ (дежурств) в целях решения вопросов местного значения (на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца).

3.              Закон устанавливает порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Однако существует проблема: многие такие полномочия устанавливаются текущими федеральными законами и законами субъектов РФ. Более целесообразно создавать банк данных по таким полномочиям.

4.              Достаточно полно и четко рассмотрены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

5.              Глава 7 устанавливает унифицированную систему муниципальных правовых актов, упорядочивает правотворческие отношения муниципального уровня и тем самым поднимает роль и значение указанных актов. Так, ст. 7 Закона закрепляет, что устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.

6.              Более подробно регламентированы экономические основы осуществления местного самоуправления путем установления нового порядка выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

7.              Обстоятельно разработаны принципы территориальной организации местного самоуправления, в том числе преобразование муниципальных образований. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности населения. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

8.              Достаточно подробно регламентирована процедура голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

9.              Усилена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. Появилось положение о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. 

 

 

 

 

 

 

 

  

 

 

  

 

 

 

 

 

 

 

  

 

 

 

Глава 3. Пути совершенствования государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации

3.1. Постоянное совершенствование  местного самоуправления — объективная  необходимость 

 

Местное самоуправление и порожденное им муниципальное  право появились не случайно и  не на короткий период, они являются неотъемлемой составной частью жизни страны и будут существовать столько, сколько будет существовать Россия. От качества организации и функционирования органов местного самоуправления зависит качество жизни общества. Причем развитие местного самоуправления зависит прямо от потребностей людей, от их отношений. Поэтому цели, пути и содержание развития местного самоуправления выступают как долгосрочная государственная политика, которая реализуется через систему законов и других нормативных правовых актов, но прежде всего через муниципальное право.

Основные положения  государственной политики в области  местного самоуправления в России закрепляют единую систему представлений о целях, проблемах, приоритетных направлениях, задачах, принципах политики государства в области развития местного самоуправления, а также способах ее реализации.

Государственная политика в области местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности  деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления. Данное положение вполне справедливо, но если обратиться к тексту Конституции РФ, то именно здесь возникла большая методологическая и правовая проблема. В ст. 12 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Многие, даже крупные ученые-юристы, политики, социологи поняли это положение как отделение местного самоуправления от государства, как его почти абсолютную самостоятельность — и первое и второе неприемлемо. Выдвигалось требование заменить это положение Конституции РФ и как-то соединить местное самоуправление с государственными органами, иначе не получится единой вертикали власти. Здесь выросла огромная проблема, которая замедлила становление органов местного самоуправления и установление их связей с государством нового типа. Новизна в том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию государства и местного самоуправления. Если представить, что Конституция РФ установила жесткую организационную связь между органами государственной власти и органами местного самоуправления, то можно получить более тоталитарный механизм, чем были Советы народных депутатов. Проблема, таким образом, заключается в том, что органы местного самоуправления являются равноправными с органами государственной власти, выражением народовластия. Неверно считать, что местное самоуправление — это власть низшей категории по сравнению, например, с федеральной или субъектов Федерации.

С точки зрения непосредственной связи с населением, влияния на население, организации населения  органы местного самоуправления более важные, более эффективные. Органы государственной власти обеспечивают единство всего государства, его защиту, перераспределение усилий, взаимопомощь субъектов, муниципальных образований. Конституция РФ в ст. 12 фактически устранила возможность административного управления органами местного самоуправления со стороны государства, неоправданного повседневного вмешательства в деятельность местного самоуправления. В ст. 3, 15, 32, 72 она поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти РФ — органы государственной власти субъектов РФ — органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно- организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением — только правовая синхронизация. Полное отсутствие элементов административных правоотношений невозможно, но они должны быть под контролем закона. Таким образом, для эффективности реформы местного самоуправления, совершенствования существующих органов местного самоуправления необходимо изменить взгляд на норму ч. 1 ст. 12 Конституции РФ, считать ее достижением конституционной мысли. Необходимо сознательно и целеустремленно обеспечить правовую синхронизацию между всеми ступенями власти. Недопустимы пробелы в законодательстве. Законы должны полностью охватывать все сферы жизни общества на уровне муниципального образования и в масштабе страны; полно и точно отрегулировать полномочия, компетенцию и предметы ведения по решению вопросов жизни людей, органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

При этом приоритет должен быть за органами местного самоуправления. Необходима дальнейшая разработка понятия и методики правовой синхронизации в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Местное самоуправление может быть эффективным и в  полной мере выполнять свои функции, если оно охватывает всю территорию России. В настоящее время в  России насчитывается около 30 тыс. деревень, сел, поселков городского типа, городов. По их географическому расположению и численности населения можно предположить, что в Российской Федерации должно быть не менее 20 тыс. муниципальных образований. По разным данным, ныне в России насчитывается примерно 13 тыс. муниципальных образований¹⁵.

Одна из острых проблем  местного самоуправления — экономическая. Без производительной собственности, без финансов, без экономической базы, достаточной для решения задач, возложенных на местное самоуправление, эта форма народовластия обречена на исчезновение. По разным данным, местному самоуправлению ныне принадлежит примерно 2% от общего объема денежных средств в стране, а остальное принадлежит государству, частным организациям (предприятиям) и лицам. Как можно быстрее нужно принимать федеральный закон и законы субъектов Федерации о муниципальной собственности, в полной мере выполнять законы о финансах муниципальных образований.

Развитие рынка недвижимости и институтов его регулирования, прежде всего земельной ренты, — важнейшее средство регулирования экономических отношений на территории муниципальных образований, а также перераспределения различных видов деятельности между столичным городом, региональными центрами, средними и малыми городами.

Чрезвычайно важна задача перехода к нормативно-расчетному бюджету, реальному бюджетному планированию в муниципальных образованиях. Фонды  финансовой поддержки муниципальных  образований не созданы ни в одном субъекте Федерации, законов о муниципальной бюджетной обеспеченности нет. Также нет законов о дифференцированных региональных муниципальных социальных стандартах или финансовых нормативах. Почти нигде не сформированы бюджеты государственных полномочий. Многие государственные полномочия используются муниципальными образованиями за счет собственных средств.

В Российской Федерации  приняты национальные документы  длительного действия, которые по своей сути похожи на целевые программы. Например, Доктрина национальной безопасности Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, программы борьбы с преступностью, с детской беспризорностью и др. Все эти документы содержат указания на нагрузку, которую должны нести по этим проблемам органы местного самоуправления. В органах местного самоуправления должны глубоко изучать такие положения и документы, обязывающие их к чему-то, извлекать и включать в уставы муниципальных образований соответствующие нормы, принимать специальные долгосрочные программы и т.д., с тем, чтобы в правотворческой деятельности органов местного самоуправления в полной мере выражалась их забота о выполнении обязанностей по крупным программным документам Российской Федерации.

Большую проблему в современных  условиях составляют структура, взаимоотношения и полномочия органов местного самоуправления. Практическое формирование органов местного самоуправления вызвало к жизни несколько проблем:

·                  слишком большое разнообразие возможных структур органов местного самоуправления (более 10), что вызвало затруднения в системе управления Российской Федерации;

·                  несогласованность исполнительных органов местного самоуправления с однотипными исполнительными органами государственной власти в данном муниципальном образовании; не избавлены от двойственности органы управления финансами, образованием, здравоохранением, милицией и т.д.;

·                  во многих муниципальных образованиях ведущая роль была отдана исполнительным органам, что снижало демократический потенциал, обрекало на пассивность институты непосредственной демократии, особенно территориальное общественное самоуправление; тормозилось развитие политических партий, общественных организаций; роль представительных органов (иногда умышленно) занижалась;

·                  на местах недостаточно еще осознаются необходимость и практическая значимость внутрироссийских и международных союзов и ассоциаций органов местного самоуправления, не ведется разъяснительная работа, что обедняет жизнь муниципальных образований, снижает эффективность работы органов местного самоуправления;

·                  острейшей проблемой остается неподготовленность кадров органов местного самоуправления. Опыт свидетельствует о том, что большинство муниципальных функционеров не понимают сущности местного самоуправления, его места в политической системе, его правовую регламентацию. Очевидно, что для решения данной проблемы необходимо организовать всеобуч для всех категорий муниципальных работников. Главное содержание учебы: местное самоуправление как элемент политической системы, организация местного самоуправления, муниципальное право. Этими же знаниями должны владеть и управленческие кадры на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Возможно, следует открыть средние специальные учебные заведения юридического профиля для подготовки муниципальных служащих, а в юридических вузах и на юридических факультетах развивать специализацию по муниципальному праву.

Без выполнения огромной работы по созданию и совершенствованию местного самоуправления, обеспечению его эффективной работы, без достижения определенного единства этой работы в масштабе страны Россией управлять нельзя.

Таким образом, в процессе становления местного самоуправления выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить следующие:

1.               несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении. Ряд федеральных нормативных правовых актов, в основном принятых до вступления в силу Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционному статусу местного самоуправления; кроме того, нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов;

2.               неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления. Нормы Конституции РФ и принятых нормативных правовых актов не исчерпывают необходимого правового обеспечения осуществления местного самоуправления. Кроме того, серьезные трудности в практической деятельности органов местного самоуправления вызывает неоднозначность в понимании некоторых норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией РФ;