Перспективы развития местного самоуправления в России

Только когда вмещающее пространство соответствует своему, местному

обществу, пространство становится присущей территорией общины, об-

щинной территорией.

  Такая территория имеет естественные границы не только с точки зре-

ния ресурсной обеспеченности и экологической целесообразности, но и

как исторически определенная, закрепленная за конкретным местным об-

ществом территория. Особенностью таких территорий, сформированных

естественно-исторически, является их долговременность, стабильность.

Административно-территориальное деление в этом случае только утверж-

дает исторически сложившиеся границы, не ломает их. Несмотря на то что

перекройка административных границ областей в стране осуществлялась

постоянно, на уровне территорий местных общин - волостей/сельсоветов

и уездов/районов - такая перекройка имела место далеко не всегда.

  Историческая и особенно этническая определенность территории

местного общества оказываются очень важными факторами изоляции и,

одновременно факторами, способствующими развитию местного само-

управления. Наблюдения за несколькими местными обществами на терри-

тории страны, проводимые хотя и эпизодически, но в течение полутора де-

сятков лет, показывают, насколько община может быть устойчива к самым

грубым внешним воздействиям благодаря пространственной изоляции и

развитости местного самоуправления. Вот, к примеру, наблюдаемое мной

с 1994 г. местное общество небольшого села Сайдыс в Майминском райо-

не Горного Алтая. При всех тяготах новой жизни население продолжает

сохранять жизнестойкость и демонстрирует пример реального самоуправ-

ления, ключевые позиции в котором занимает не назначенный старостой

молодой мужчина-алкоголик, а группа женщин-учителей, умеющих орга-

низовать и благоустроить местную жизнь. Так было в конце советского

времени, так и сейчас.

В тех случаях, когда территория не имеет определенных границ, а так-

же собственных ресурсов, достаточных для обеспечения жизнедеятельно-

сти местного общества, что типично для средних и крупных городов, тогда

она не выступает и фактором самоорганизации населения. Недостаточ-

ность территории, ее неестественный характер ограничивают развитие

самоуправления. Такая территория вмещает несамодостаточное (в смысле

самообеспечения и самоуправления) население, нуждающееся во внеш-

них управляющих воздействиях.

значение территории как лимитирующего фактора развития мест-

ного самоуправления с очевидностью проявляется в отношениях между

сельскими и городскими муниципалитетами, с одной стороны, и муници-

пальным районом - с другой, а также этого последнего с городским муни-

ципальным округом. В границах муниципального района располагаются

сельские и городские муниципальные поселения. Территория последних

определена, она ограничена, как правило, исторически. На этой террито-

рии и с использованием ее ресурсов осуществляется хозяйственная и эко-

номическая деятельность муниципалитетов. А какую деятельность может

вести муниципальный район, обладающий только номинальной террито-

рией? Его руководство управляет не территорией, а отношениями между

территориями составляющих его поселений. Как правило, такого рода

управление с безуспешным стремлением контролировать и хозяйственно-

экономическую деятельность муниципалитетов, способствует нарастанию

тенденций к преобразованию двухуровневой системы муниципальных

районов - муниципальных городских и сельских поселений в муниципаль-

ные городские округа, т.е. в муниципалитеты в границах районов. По сути,

это попытки вернуть муниципальному району (под именем городского

округа) управление реальной территорией. Как только под управлением

оказывается реальная территория, она становится фактором развития и

реального самоуправления.

Население

     В качестве лимитирующего фактора развития самоуправления население может выступать лишь при совершенно определенных условиях. Оно должно быть прежде всего местным обществом. Как таковое, местное общество должно обладать известными теннисовскими родовыми признаками общины, признаками естественной социальной организации.

Это устойчивые соседские отношения, продолжительность которых -

не одно поколение. Такие отношения обусловливаются традициями бытования и опытом кооперативного взаимодействия - формами эффективного коммунального хозяйствования на исторически определенной

территории.

   Важнейшее условие установления естественных социальных связей в

общине - отношения родства, существующие между значительной частью

членов местного общества. Конечно, это вовсе не означает кровного род-

ства всех со всеми. Уровень родства между людьми внутри местного обще-

ства (так называемый коэффициент родства) должен быть значимо выше,

чем уровень родства в среднем по этнической популяции, так же как ко-

эффициент родства представителей одного этноса выше, чем между пред-

ставителями разных этносов (см.: [11]). Это родство должно ощущаться

самими людьми и проявляться внешне - в антропологическом облике.

Отношения родства усиливаются и косвенно - за счет отношений свой-

ства, когда многие члены местного общества связаны не только кровны-

ми, но и брачными отношениями, наконец, отношениями кумовства.

Третьим условием является местная солидарность. Это высокий уро-

вень взаимной поддержки, неродственного альтруизма и непотизма, го-

товность к взаимовыручке и кооперации. Соседская солидарность, поддер-

живаемая родством и существующей традицией общежития, дополнитель-

но закрепляется в местных сельских обществах и обществах малых горо-

дов низким миграционным уровнем. Например, по моим наблюдениям, до

сих пор в провинциальной России мобильность населения невелика и доля

мигрантов, проживающих десять и менее лет в малом городе или селе, со-

ставляет менее 10% (см.: [12, с. 11]). Низкая мобильность и миграционная

активность свидетельствуют о том, что подавляющее большинство населе-

ния не обладает природной склонностью к миграции, обычно генетически

обусловленной (см.: [13]). Иммобильность населения является одним из

важных условий местной солидарности.

Высокий уровень солидарности местного общества, т.е. степень его

родственных и соседских взаимосвязей, предполагает особое отношение

общества к местной власти. Динамика такого отношения ярко проявилась

в 1990-е гг., в пору ухода государства от решения местных вопросов. Мест-

ная власть в глазах людей была представлена двумя почти не пересекаю-

щимися типами управителей. Первая - это «начальники», выборные мест-

ные руководители, до уровня руководителя района, которые изначально

ассоциировались в сознании людей не с государственной властью, а с

местной. Их реальная власть ассоциировалась с располагаемыми ими ресурсами. Причем финансовые ресурсы «начальников» имели меньшее значение, чем капитал в форме промышленных предприятий или фирм, которыми они владели. Еще большее значение в глазах людей имеет степень

контроля над природными ресурсами со стороны «начальников». То есть,

если местный начальник контролирует природные ресурсы, его реальная

власть в глазах местного общества максимальная. «Начальник», таким об-

разом, соединял в себе типажи советского функционера и «нового русского». Однако в целом влияние «начальников» и их возможности в решении

непосредственных задач населения были очень невелики в те годы.

    Совсем другая группа местных руководителей - это «хозяева», не

вполне легитимные управители, которые реально решают насущные проблемы людей, прежде всего обеспечивают их жизнь: снабжают население

пищей и теплом, водой и светом. В этом смысле «хозяева» - люди, на которых сделало ставку население. Их очень немного, они поголовно почти криминализированы, но их реальный вклад в решение проблем людей

был очень большой, даже решающий. И поэтому реальной власти у них

больше, чем у «начальников». А поскольку «власть федеральная московская» присутствовала в 1990-е гг. в регионах лишь в виртуальной форме,

то и говорить приходилось только о «хозяевах» как о почти единоличной

власти на местах.

    В 2000-х гг. эти две группы успешно срослись, добавили к и так почти легальному статусу еще и легитимный статус. Именно отношение солидарных членов местного общества к местным управителям как к легальной власти способствовало быстрому получению ими легитимного статуса, официальному вхождению в структуру органов местной власти. Благодаря местной солидарности «управители» и «начальники» образовали корпус муниципальных руководителей, теперь уже почти несменяемый.

Таким образом, и уровень самоорганизации населения является определяющим фактором развития местного самоуправления. При этом степень самоорганизации во многом зависит от развитости «общинных» при-

знаков местного общества, которые по определению являются факторами

изолирующими.

Ресурсы

   Значение ресурсов как лимитирующего фактора развития самоуправления двойственное, как двойственна и природа ресурсов местного общества.

Если говорить о местных природных ресурсах, имеющих непосредственное

значение для хозяйственной и экономической деятельности, то они могут

играть роль катализаторов развития самоуправления лишь в случае их использования для публичных нужд, следовательно, когда имеет место хотя

бы элементарное развитие общественной активности.

    Поступающие извне финансовые ресурсы, направленные как на обеспечение и поддержку экономической и хозяйственной деятельности муниципалитета, так и на социальную поддержку населения, можно рассматривать в качестве лимитирующего фактора, но, скорее всего, в отрицательном смысле. Правда,

муниципалитеты, имеющие значительную финансовую поддержку, - это

крупные города, где самоорганизация на низовом уровне не поднимается выше территориального общественного самоуправления. Предположительно, внешние по отношению к местному обществу ресурсы имеют, в

качестве лимитирующего фактора, значение формы контроля местного

управления, сдерживающей развитие самоуправления.

Кадры

     Система управления, ее качество и эффективность имеют большое

значение для развития самоуправления. Причем, с этой позиции, «свои»

кадры отнюдь не лучше, а «чужие» - не хуже. Существенно большее значение имеет качество кадров.

    Многочисленные наблюдения, показывают, что наличие таких качеств у первых лиц местной власти, как профессионализм и отсутствие корыстных интересов, а также существование пространственной изоляции, способствует развитию реального самоуправления. При большей или меньшей изоляции местного общества и при прочих равных условиях, при равном профессиональном и высоком морально-этическом уровне руководителей местные власти демонстрируют высокую степень развития реального самоуправления. Соответственно, даже в высшей степени изолированные муниципалитеты при негодном по профессионально-этическим качествам руководителе и соответствующем качестве остальных муниципальных кадров демонстрируют, как правило, весьма низкий уровень самостоятельности и самоорганизации. Нередко создается впечатление, что изолированность местного общества, содействуя самоорганизации, помогает добросовестным управленцам достигать позитивных результатов. А присутствие недобросовестных - усугубляет проблемы и в значительной степени мешает самоорганизации местного общества и развитию самоуправления.

  Поэтому с точки зрения развития местного самоуправления оказывается важным кадровое воспроизводство органов управления на местах: