Отчет по практике в Администрации г. Трёхгорного

 

2.  Требования по выбору показателей мониторинга социально-экономического развития  городских округов и муниципальных районов

Основой муниципальной информационной службы должна быть система социально-экономическогомониторинга. 
Настоящее состояние информатизации управления сегодня далеко не в полной мере удовлетворяет потребности городов и регионов России. Системы информационной поддержки управления, ядром которой служат данные государственной статистической отчетности, «настроенной» на централизованно управляемую экономику, зачастую оказываются бессильны в вопросах оценки новых процессов, происходящих в различных сферах жизнедеятельности городов. В результате существенно обострились противоречия между информационными потребностями органов управления городом и возможностями действующих систем их информационной поддержки. 
Эти противоречия, следствием которых является снижение эффективности территориального управления, а значит и спад, в конечном счете, качества жизни населения, должны послужить важнейшим побудительным мотивом активизации работ по созданию в городах комплексных автоматизированных систем информационно-аналитической поддержки принятия управленческих решений на базе современных информационно-компьютерных технологий. 
Следует отметить, что проблемы организации социально-экономического мониторинга попали в последние годы в поле зрения федеральных и региональных органов управления. 
Анализ федеральных нормативно-правовых актов по рассматриваемой проблематике показывает, что они носят весьма декларативный характер, не нацеливают на комплексное решение проблемы социально-экономического мониторинга, ориентируют на создание множества не увязанных между собой локальных мониторинговых подсистем. Кроме того, обеспечение информационной поддержки систем федерального мониторинга возлагается на субъекты федерации и муниципальные образования, однако вопрос о финансировании таких работ обходится молчанием. 
С принятием федеральной целевой программы «Электронная Россия 2002–2010 годы» работы по информатизации интенсифицировались на всех уровнях управления. Однако вскоре этот процесс замедлился, а к настоящему времени в ряде регионов прекратился. В первом разделе «Стратегии развития информационного общества в РФ», утвержденной Президентом РФ от 7.02.2008 ¹ Пр-212, динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры в России признана недостаточной . 
В настоящее время не сложилось единого мнения и об основных задачах социально-экономического мониторинга территорий. Предлагается, например, рассматривать его в качестве начального звена в цепи «наблюдение хода социально-экономических процессов на территории — анализ — выработка (корректировка) политики — достижение намеченной цели развития». Нам представляется, что задачи регионального социально-экономического мониторинга существенно шире и могут быть сведены к следующим  
— организация наблюдения, получение достоверной и объективной информации о протекании на территории социально-экономических процессов; 
— оценка и системный анализ получаемой информации, выявление причин, определяющих тот или иной характер социально-экономических процессов; 
— обеспечение в установленном порядке органов управления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их подчиненности и форм собственности, граждан информацией, полученной при осуществлении социально-экономического мониторинга; 
— разработка прогнозов развития социально-экономической ситуации; 
— подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных и поддержку позитивных тенденций, доведение их до органов управления. 
По нашему мнению, мониторинг может не только тематически, но и организационно входить в структуру прогнозирования социально-экономического положения (развития) города, так как: 
— мониторинг требует логического продолжения в виде построенного на этой базе прогноза; 
— разработка указанных прогнозов является одним из немногих видов исследований, которые проводятся в обязательном порядке, на основе соответствующего федерального закона, а результаты прогнозов подлежат обязательному практическому использованию, в том числе при разработке федерального бюджета на очередной финансовый год. Иными словами, с помощью системы городского мониторинга должна формироваться надежная и объективная база для выработки обоснованной муниципальной политики регулирования территориального развития, для определения ее приоритетов, принятия в связи с этим мер селективной (выборочной) поддержки тех или иных муниципальных образований или хозяйствующих субъектов и для реализации иных важнейших направлений муниципальной политики. 
Городская ситуация характеризуется совокупностью количественных и качественных показателей, отражающих состояние или динамику изменения потенциалов территории, а также различными комбинациями этих показателей (в первую очередь, применяемых для обозначения удельных характеристик). Неотъемлемой частью индикаторов городских ситуаций являются внутригородские пропорции (например, соотношение социального и экономического, природно-ресурсного и экологического потенциалов), баланс которых отражает степень устойчивости, внутренней самодостаточности каждой территории, а также характеристики нормативно-правовых (федеральных, региональных, местных) регуляторов территориальногоразвития. 
Полноценный мониторинг, претендующий на объективное отражение сути и на корректную диагностику городских ситуаций и муниципальных проблем, должен отвечать двум принципиальным требованиям — он должен быть: 
системным, т.е. независимо от содержания и масштаба дать характеристику социальных, экономических, правовых и иных аспектов рассматриваемой ситуации или проблемы в их взаимосвязи; 
— структурно полным и логически завершенным, т. е. включать обязательные стадии сбора строго определенной информации, ее анализа и оценки (диагностики) городской ситуации или муниципальной проблемы. 
Следует различать тотальный (всеобщий) и проблемно-ориентированный мониторинг. Задачей и содержанием первого является постоянный анализ и диагностика городской ситуации в масштабах города в целом и основных его муниципальных образований; при этом предметом такого тотального мониторинга становится городская ситуация как таковая во всем разнообразии ее составляющих. 
Задачей проблемно-ориентированного мониторинга является отслеживание тенденций развития (разрешения) той или иной проблемы, которая отобрана по определенным критериям и признана общественно значимой и, в связи с этим, требует особого внимания в течение ряда лет. В отличие от тотального мониторинга, проблемно-ориентированный мониторинг имеет предметом не постоянно и повсеместно наблюдаемую и диагностируемую ситуацию, а дискретные муниципальные явления, назревающие в недрах той или иной городской ситуации или на той или иной территории. 
Во многих случаях тотальный мониторинг может включать проблемно-ориентированный мониторинг в качестве самостоятельного фрагмента или соответствующую информацию в неявном, латентном виде. С другой стороны, проблемно ориентированный мониторинг в зависимости от характера анализируемой проблемы может потребовать не меньшего объема информации, чем тотальный мониторинг. Чем большей системности требует генезис изучаемой муниципальной проблемы, тем в большей степени вероятно использование тотального мониторинга. 
Оценки городских ситуаций и муниципальных проблем могут быть количественными или качественными. Количественные оценки предполагают наличие таких параметров (характеристик) ситуаций и проблем, которые могут быть корректно выражены совокупностью численных значений и (или) их интегральным значением. Качественные оценки («норма», «лучше», «хуже» и т.п.) предполагают наличие устойчивых представлений о городском «благе» или городских «ценностях», сравнение с которыми позволяет определять степень приближения или отклонения от аксиологического критерия. Качественные и количественные оценки дополняют друг друга, причем только наличие первых позволяет осмыслить весь спектр частных количественных характеристик каждой городской ситуации и муниципальной проблемы как нечто целостное. 
Общими критериальными требованиями для количественных и качественных оценокявляются: 
— объективность и достаточность исходной информации; 
— сравнительный характер оценок, проявляющийся в том, что любая оценка городской ситуации или муниципальной проблемы может быть дана только в сравнении с состоянием, принимаемым за норму, либо с прежним состоянием, либо с состоянием соседней или условно аналогичной территории и т. д.; 
— многокритериальный характер оценки, который определяется объективной невозможностью правильно описывать, а тем более корректно сравнивать городские ситуации и проблемы по одному частному или интегральному показателю; 
— отбор минимального числа необходимых и достаточных критериев. Минимизация критериев должна осуществляться по единственному признаку — соответствию сути ситуации или проблемы; 
— привлечение сопутствующей информации (мотивации, образ жизни, экономическое и социальное поведение, национально-этническое самочувствие и т. п. аспекты индивидуального и коллективного быта населения). При этом крайне важно иметь соответствующую информацию по половозрастным группам, по участникам различных форм хозяйственной деятельности, по отдельным социальным группам и т. п. В настоящее время такую информацию можно получить только в ходе специально организованных социологических обследований. 
Системный подход к организации социально-экономического мониторинга ориентирует также на принцип комплексности, обеспечение которого требует соблюдения ряда требований. 
Основные требования состоят в следующем. 
Bo-первых, мониторинг отдельных сфер и направлений развития города должен осуществляться с учетом их взаимосвязи. 
Во-вторых, следует стремиться к последовательному решению всей совокупности задач мониторинга по каждому из его направлений (и их составляющих), начиная от наблюдения за ходом какого-либо процесса и вплоть до разработки рекомендаций, направленных на улучшение положения дел в той или иной сфере экономики и смягчение социальной напряженности. 
Среди других принципов социально-экономического мониторинга необходимо отметить: непрерывность наблюдения за объектами; периодичность снятия информации о происходящих изменениях; сопоставимость применяемых показателей мониторинга во времени; развитие системы городского социально-экономического мониторинга на основе совершенствования используемого методического инструментария, технического оснащения, расширения количества наблюдаемых процессов и увеличения числа объектов. Разумеется, при организации мониторинга необходимо соблюдение обычных требований к информации, используемой в сфере управления. Речь идет о ее точности, полноте, достоверности, своевременности, репрезентативности. 
Объем информации, получаемой путем прямых количественных измерений, в общем объеме данных мониторинга сравнительно мал. Основной же объем первичных эмпирических данных добывается исследователями (персоналом, осуществляющим мониторинг) методами прямого наблюдения, анализа документов и опросов. В этом случае информация представлена не в виде сигнала, а с помощью языковых (семиотических) систем, точнее в вербальной форме. Однако в ней присутствуют шумовые эффекты, которые затрудняют распознавание семантики из-за некорректного применения знаковых обозначений, перегрузки документа несущественными сведениями, синтаксическими ошибками, затруднений при установлении адресата сообщения и т. д. Таким образом, и здесь необходима дополнительная обработка информации, однако она производится уже не на семиотическом, а на более сложных семантическом и аксеологическом уровнях. Положение усугубляется тем, что люди, как первичные носители, могут выдавать недостоверную или даже заведомо ложную информацию (дезинформацию). 
Одной из главных причин недостоверности выдаваемой информации является нечеткая, изменяющаяся в ходе эксперимента диспозиция личности. Причины появления дезинформации кроются в наличии теневой экономики. При этом работодатели, например, с целью уклонения от налогов сознательно искажают отчетность, характеризующую ход и итоги деятельности своего предприятия. Так же поступают и работники. Например, получили распространение случаи, когда люди официально числятся безработными и получают соответствующее пособие, имея источник дохода (работая) в теневом секторе экономики. 
Таким образом, проблема получения информации о состоянии системы «экономика города» и окружающей среды является чрезвычайно важной для правильной организации управления развитием территории, требуя высокой ответственности. От ее качественного решения существенно зависит эффективность управления. Опираясь на методологию системного подхода и результаты ранее выполненных исследований, можно утверждать, что ее решение требует проведения работ на следующих уровнях: 
— методологическом (обоснование состава и структуры показателей мониторинга, гарантирующих достаточную адекватность информационной модели); 
— методическом (составление рациональной системы измерителей выбранных показателей, обеспечивающей требуемую достоверность и надежность измерений); 
— алгоритмическом (определение принципов и этапов обработки информации с требуемой точностью и достоверностью); 
— техническом (реализация теоретических результатов). 
Остановимся на методологическом аспекте, так как остальные выходят за рамки задач настоящей работы. 
Выбор показателей является одним из главных элементов методологии организации мониторинга и выработки управленческих решений, поскольку на их основе формируется информационная модель исследуемого социально-экономического процесса, которая играет важную роль при принятии решения по результатам мониторинга. Набор значений показателей позволяет также оценить степень достижения поставленной цели в случае реализации того или иного варианта социально-экономического решения, т.е. охарактеризовать его эффективность. Поэтому выбору показателей необходимо уделить самое пристальное внимание. 
Обычно участники рабочей группы по организации мониторинга (их с полным основанием можно назвать исследователями) отбирают необходимые показатели на основе собственного опыта и анализа известных публикаций. Он вполне правомерен, однако не гарантирует целостного взгляда па проблему, полноту отражения всех свойств исследуемого процесса, правильность учета их важности и, как следствие, не позволяет получить информационную модель, адекватную описываемому явлению. 
Более правильным, на наш взгляд, является формирование не набора, а системы показателей, что предполагает определение полного состава показателей, а также установление связи между ними. Для этой цели может быть использован метод формирования системы показателей, предложенный в, который заключается в построении дерева целей и задач. 
Построение дерева целей и задач и его последующая оценка позволяют получить еще один результат, выходящий за рамки мониторинга, но не менее важный. Оценка значимости целей позволяет сделать вывод о приоритетности тех или иных социально-экономических мероприятий и распределении имеющихся ресурсов. Ясно, что более важные цели следует признать приоритетными и, в условиях ограниченных ресурсов, сосредоточить наличные средства на их первоочередном достижении. 
В заключение следует подчеркнуть, что динамика социально-экономических процессов в современных условиях развития российской экономики значительно усилилась. В связи с происходящей реструктуризацией экономики ускорились социально-экономические трансформации общества, расширился их размах по количеству вовлеченных в процесс участников. Решение данной задачи возможно путем создания городской, а в необходимых случаях и региональной, системы социально-экономического мониторинга, ориентированной на сбор и обработку различной информации: технико-экономической, экономической, социально-экономической и социологической.

.

 

3.  Отечественный и зарубежный опыт организации социально-экономического мониторинга.

В экономически развитых странах прогнозирование  обычно бывает двух форм: централизованное (Канада, Швейцария и др.) и децентрализованное (США, Германия и др.).

В США в аппарате президента имеется  статистико-политический отдел, который  готовит прогнозные сводки для главы  государства. При американском конгрессе функционирует Бюро оценки последствий научно-технического прогресса. Здесь имеются учреждения, оказывающие консультационно-информационные услуги, создано множество специализированных учреждении (отделов) по разработке прогнозов. Пик их организации пришелся на 60-е гг. XX в. Однако в дальнейшем выжило из них лишь около сотни. В стране господствует практика контрактных заказов на прогнозы для правительственных учреждений или частных корпораций. Кроме того, в некоторых штатах с 70-х гг. созданы специальные комиссии и центры для разработки комплексных долгосрочных прогнозов развития штатов. Обмен прогнозной информацией осуществляется через различные научные общества типа «Мир будущего». Издается ряд журналов по вопросам теории и практики прогнозирования. Примечательно, что в США еще в 60-х гг. была предпринята попытка использования системы ППБ (планирования – программирования – бюджетирования), которая предусматривала совместные плановые действия ряда заинтересованных министерств. В дальнейшем правительство неоднократно обращалось к возможности планирования. Однако неудачи страны в антициклическом регулировании привели к росту антиплановых настроений. Поэтому перед современной теорией государственного регулирования в США остро стоит необходимость решения следующих ключевых вопросов:

• как обеспечить своевременное и эффективное государственное вмешательство в экономику, избежав бюрократии, коррупции аппарата чиновников и деформации решений на микроуровне;

• как обеспечить свободу конкуренции, инициативу и предприимчивость, должную мотивацию к труду, инвестиции и инновации, не допуская волюнтаризма бюджетно-налогового пресса и увеличения государственного долга

С 1988 г. в США введена система финансирования федеральных целевых программ, она осуществляется в форме целевых трансфертов, которые предоставляются на условиях встречного финансирования. В настоящее время в США реализуется более 500 целевых программ финансирования нужд штатов и графств с помощью целевых трансфертов. Одно из важнейших направлений связано с реализацией социальных программ. Большинство из программ попадают под действие федерального закона, некоторые полностью финансируются и контролируются федеральным правительством, но также много программ проводятся правительствами штатов (расходы разделяются между штатом и федерацией). В целом трансферты из федерального бюджета покрывают около 20 % расходов штатов и используются в первую очередь на цели повышения благосостояния населения.

В Германии используются целевые трансферты, которые  специально предназначены для развития проблемных территорий. В Германии среди прогностических центров выделяются по значимости такие, как Институт мировой экономики и Институт экономических и социальных исследований объединения профсоюзов.

Большое значение, как и в других странах, придается сети обмена информацией. В Великобритании создано несколько научных и прогностических центров, в том числе при университетах, занимающихся вопросами экономического прогнозирования.

В настоящее  время в мире созданы мощные международные  организации, осуществляющие прогнозирование в различных областях жизни общества, в том числе в экономике. Широко известны международная ассоциация «Футурибль», Комитет исследований будущего, Римский клуб и др.

В экономически развитых странах особую роль играют конъюнктурные прогнозы, в которых оценивается экономичная ситуация:

1) на рынке  отдельного товара;

2) в конкретном  секторе экономики;

3) на мировом  рынке.

В прогнозах  рассматриваются не только объективно складывающиеся тенденции развития, но и возможные последствия осуществления государственных мер по регулированию рынка.

Мировая система  хозяйствования в настоящее время  активно использует возможности  не только прогнозирования, но и планирования. При разработке планов применяются:

а) макропланирование;

б)мезопланирование, т.е. планирование отраслей, подотраслей, территориально-производственных комплексов, промузлов, исходящих от «метакорпораций», к которым относятся межотраслевые, межрегиональные и международные  финансово-промышленные группы;

в) территориальное  планирование, т.е. прогнозы, бюджетные  планы и программы региональных и местных властей;

г) микропланирование  на уровне фирмы. Особого внимания заслуживает  опыт индикативного планирования, который  уже несколько десятилетий плодотворно используется в ряде стран мира.

Зарубежная  практика очень часто использует советский опыт планирования, но планы  государств носят не директивный  характер. Обращение к планированию в развитых странах во многом связано  с тем, что в экономически развитых странах исчезла вера в совершенство и саморегулируемость рыночных механизмов. Среди специалистов стала преобладать точка зрения о наличии у рынка неустранимых дефектов, делающих экономическое равновесие труднодостижимым.

Поэтому в  настоящее время многие государства активно используют прогнозирование, бюджетирование, программирование, и контрактацию (госзакупки на контрактной основе).

В государственном  секторе Китая в настоящее  время сохранено директивное  планирование, но его жесткость существенно  ослаблена. В негосударственном секторе применяются планирование и рыночные регуляторы. Гибкое сочетание плана и рынка обеспечило в Китае феноменальные экономические результаты и существенное улучшение всех показателей развития.

В Южной Корее сегодня особое внимание в государственных планах уделяется поддержке крупных финансово-промышленных групп, что способствует их превращению в транснациональные корпорации ("Хендэ", "Самсунг", "Деу" и др.).

В ЕС составляются кратко- и среднесрочные программы  хозяйственного развития региона, на основе которых готовятся рекомендации для национальных экономик.

Страны  мира в основном применяют индикативное, т.е. рекомендательное, планирование. За прошедшие три пятилетия в  развитии индикативного планирования отмечено три этапа. На первом этапе планирование носило конъюнктурный, на втором – структурный и на третьем – стратегический характер.

В настоящее  время экономически развитые страны имеют соответствующие службы, занимающиеся вопросами планирования на уровне государства. Во Франции – это Генеральный комиссариат по планированию, в Канаде – Экономический совет, в Японии – Экономический совет, в Нидерландах – Центральное плановое бюро.

В настоящее  время прогнозирование и планирование опирается на развитый математико-статистический инструментарий, и насчитывают сотни моделей, а также массу разнообразных приемов расчетов. Широко применяются методы оптимального программирования и исследования операций.

Прогнозирование в России

В России накоплен уникальный опыт государственного планирования социально-экономического развития. Планирование в СССР базировалось на принципах директивности, сочетания пропорциональности и выделения основного звена (приоритетов), интересов государства и предприятий, комплексности. При переходе к рынку одни принципы перестали действовать, другие подверглись модификации, а третьи пробивают себе дорогу, отражая специфику иных экономических условий.

Социально-экономические  прогнозы целесообразно разделить  на 2 группы: «социальные», «экономические».

«Социальные»:

- прогноз занятости населения;

- прогноз  ЖКХ и быта;

- прогноз  здравоохранения;

- прогноз  образования;

- прогноз  культуры и искусства;

«Экономические»:

- прогнозирование  экономического роста;

- прогноз  совокупного спроса;

- прогноз  отраслевой структуры национальной экономики;

- прогноз  уровня инфляции.

Все это  в совокупности дает концепцию социально-экономического развития страны, что представляет собой пакет представлений о  стратегических целях, задачах, приоритетах  социально-экономической политики государства, важнейших направлений реализации намеченных целей.

Прогнозные  данные макроэкономических показателей, полученных в результате статистических разработок, используются в дальнейшем для разработки программ различной  временной продолжительности. Затем  разрабатываются способы реализации разных программ, выделяя основные препятствия, способные этому помешать.

Программно-целевое  планирование является одним из методов  государственного планирования. Оно  применяется для решения как  народно-хозяйственных, так и локальных производственных, технических, экономических и других задач. Необходимость программно-целевого планирования обусловлена ростом и усложнением межотраслевых и межрегиональных связей. Программно-целевой метод в современных условиях становится одним из основных методов планирования, а целевая комплексная программа – основным плановым документом, содержащим увязанный по ресурсам, срокам, исполнителям комплекс мероприятий для обеспечения эффективного решения поставленных задач. В тесной взаимосвязи с балансовым и другими методами планирования он позволяет рационально сочетать интересы отраслей и территорий с целями развития всей социально-экономической системы.

Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу. Анализ выполнения среднесрочной программы является составной частью ежегодного послания Президента Федеральному собранию России. Главная цель среднесрочной программы состоит в преодолении кризисных явлений, обеспечении возможностей возобновления экономического роста, создании реальных условий для повышения благосостояния граждан.

Краткосрочный (годовой) прогноз является наиболее развернутым и детальным в  системе прогнозных документов. Он представляется Федеральным Правительством в Государственную думу РФ одновременно с материалами, характеризующими итоги социально-экономического развития за прошедший период текущего года, проектом федерального государственного бюджета на предстоящий год, перечнем федеральных целевых программ, намеченных к финансированию, проектировками развития государственного сектора экономики, заданиями по объему поставок продукции для государственных нужд и другими документами.

При правильно спрогнозированной  тенденции развития социально-экономической системы, а также правильно выбранных мероприятиях по стимулированию развития страны в целом, можно добиться долгосрочного роста всех основных экономических показателей, а так же улучшения уровня и качества жизни ее населения. 

 

1.4 Алгоритм анализа организации мониторинга социально-экономического развития  города

Алгоритм структурно-функционального  анализа социально-экономического положения муниципального образования:

Оценка потенциала, внешних и  внутренних факторов развития территории, проблем и ограничений развития социума и территориальной экономик

• Особенности экономико-географического положения и природные ресурсы
• Население, рынок труда и уровень жизни
• Экономика, предпринимательство и хозяйственный климат
• Инфраструктура
• Финансы и инвестиции
• Социальная сфера
• Экологическая обстановка