Новая реформа местной власти

 

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших  избранию в председатели и члены  управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный  ценз); б) некоторое увеличение компетенции  земств, перечня предметов, по которым  земства могли издавать обязательные постановления ; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

 

Реально действующее земство  не продержалось и 25 лет... Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов  наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как  бы по инерции. Многие из гласных настолько  утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания  земских собраний.

 

К концу ХIХ века тревоги "смутных" 60-80-х годов были забыты. Формальное земство демонстрировало "верноподданичество". Крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 году разнобой деревенского самоуправления, освобожден был от "тягот" неприжившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более, что источник "смут и потрясений" - местное сообщество - было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

 

Попытки реорганизации местной  власти в начале XX века 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной  Государственной Думе, а 17 октября  Высочайшим манифестом Николая II на правительство  была возложена задача "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

 

С открытием деятельности новых законодательных органов  вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского  представительства в земских  учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях  от 12 марта 1912 г.,) однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

 

Последняя в дореволюционное  время попытка повысить роль самоуправления в государстве, реформировать систему  земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята  Временным Правительством. 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло  Декларацию, где во главу предстоящих  преобразований ставилась реформа  местного самоуправления на основе всеобщего  избирательного права. Было созвано  Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтьева.

 

Новая реформа охватила следующие  группы вопросов:

 

1) Преобразование на демократических  началах городских выборов, с  введением Городового Положения  (в ряде городов впервые), пересмотр  действовавшего Городового Положения,  с устранением опеки и подавления  самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов  и кредита для городов; учреждение  мелких городских единиц в  крупных городах и составление  правил о планах городов. Наконец,  более крупные города были  выделены из земств и городам  предоставлены самые широкие  права вступать в союзы с  городами и земствами. 

 

2) Создавалось поселковое  самоуправление (напоминавшее прежнее  упрощенное городское устройство).

 

3) Преобразовывались на  широких демократических началах  губернские и уездные земства,  вводилась мелкая земская единица  (волостное земство); было изменено  Земское Положение, с устранением  административной опеки и подавления  самостоятельности земства; улучшены  земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

 

4) Было издано положение  о преобразовании полиции в  земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные  суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского  и уездного управления.

 

Особое внимание было уделено  коллективной деятельности земских  и городских учреждений. Земские  союзы стали возникать с конца 90-х годов, в виде товариществ  земств по закупке сельскохозяйственных машин и т.п. С началом мировой  войны, все земства образовали явочным  порядком Всероссийский земский  союз, который, объединившись с подобным Городским союзом, образовал мощнейшее  в стране объединение - "Земгор", работавшее на оборону и снабжение  армии и создавшее для этой цели целый ряд различных заводов  и предприятий.

 

 Подготовленный же  по поручению Временного Правительства  Проект Правил о товариществах,  союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений  предусматривал регламентацию различных  видов добровольных объединений  земских учреждений и, что представляется  наиболее важным, - различия между  такими объединениями, исходя  из функций и целей их создания. При этом право на создание  того или иного вида объединения  предоставлялось губернским, уездным  и волостным земским учреждениям,  а также городским и поселковым  управлениям на основании постановлений  соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум. 

 

 Товарищества образовывались  для совместного участия в  торговом, промышленном и ином  предприятии, то есть для коммерческих  целей, направленных на удовлетворение  общих потребностей. Союзы могли  создаваться как общие - по  всем предметам ведения этих  учреждений, так и специальные  - по отдельным отраслям их  ведения. Таким союзам могли  передаваться все права земских  собраний и городских дум, за  исключением права налогообложения  и издания обязательных для населения постановлений.

 

После Октября 1917 года земское  самоуправление просуществовало недолго. В ноябре 1917 г. состоялся земский  съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса, но уже 19 декабря 1917 г. за подписью председателя Совета Народных Комиссаров В.И.Ульянова- Ленина был опубликован декрет "Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению.

 

В процессе подготовки первой Конституции РСФСР 1918 года, хотя и  декларировали "торжество Советской  власти", строились на системе  и опыте деятельности земского и  городского самоуправления, были пронизаны  их идеологией. Конституционная комиссия добивалась отражения в Конституции идеи диктатуры пролетариата, многократно трансформируя и свой собственный, "идеологически выверенный", проект.

 

В 1919 году началась работа по поиску форм децентрализации управления. Постановление СНК утвердило "Положение  о городских Советах" (1925 г.) и "Положение  о местных финансах" (1926 г).

 

В апреле 1927 г. ХV партконференция  ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 года закрыты "откоммунхозы" и ГУКХ, идут "чистки" аппаратов местных Советов и центрального аппарата, научных кадров. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств. Муниципальная наука пропадает, муниципальные ученые исчезают бесследно

 

Местное самоуправление в 90-е  годы

 

 

12 января 1990 г. Совет Министров  СССР и Совет Министров РСФСР  приняли совместные постановления  "О проведении в 1990 году экспериментальной  отработки механизма хозяйствования  на основе самоуправления и  самофинансирования" в Кемеровской,  Московской областях и в Москве. В марте того же года на внеочередном третьем Съезде народных депутатов СССР подчеркивалось, что никто, кроме местных Советов, не в состоянии организовать наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей людей с учетом особенностей развития данной территории.

 

 В апреле 1990 г. принимается  Закон СССР «Об общих началах  местного самоуправления и местного  хозяйства в СССР». Местное  самоуправление в Законе СССР "Об общих началах местного  самоуправления..." понималось как  "самоорганизация граждан для  решения непосредственно или  через избираемые ими органы  всех вопросов местного значения". В качестве механизма реализации  самоуправления в Законе выступают  местные Советы, органы территориального  общественного самоуправления, а  также непосредственные формы  демократии - местные референдумы,  собрания, сходы граждан. 

 

За короткий период союзным  законодателем было проведено достаточно последовательное изменение всего  союзного законодательства и нормативной  правовой базы.

 

 Российскому законодателю  понадобилось более года, чтобы  24 мая 1991 г. Съездом народных  депутатов РСФСР был принят  Закон РСФСР "Об изменениях  и дополнениях Конституции РСФСР  в связи с реформой местного самоуправления". Вслед за этим принимается Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", менее демократичный, чем союзный закон, но более точно отражающий реальное состояние дел в области самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использования напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более четко структурировать систему органов местного самоуправления.

 

 Однако ситуация с  разработкой нового законодательства  сложилась таким образом, что  наряду с новыми законами, прогрессивными  по своей сути, действовали и  старые, либо новые, но разработанные  на основе иных концепций. 

 

 Политическая обстановка  в стране к осени 1993 г. разразилась  конституционным кризисом. В период  с сентября-октября 1993 г. и до  принятия новой Конституции Российской  Федерации нормативная и законодательная  база сводилась к ряду Указов  Президента Российской Федерации.  Принятие 12 декабря 1993 г. новой  Конституции разрешило ситуацию  в пользу местного самоуправления  и признало объективную необходимость  его существования и правовых  гарантий на высшем законодательном  уровне.

 

Конституционное право граждан

 

 

Новая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая  и защищая экономическую основу самоуправления - муниципальную собственность  равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

 

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с  Конституцией, наделяются собственной  компетенцией, свободой в осуществлении  этой компетенции и несут за это  ответственность. Самостоятельность  местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему  органов государственной власти. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный  контроль за реализацией переданных государственных полномочий, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть.

 

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности  России как федерации возникает  объективная необходимость выведения  органов самоуправления из-под диктата  органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованиями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

 

Следующим шагом в развитии местного управления стало принятие в августе 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". .

 

Основная задача, решаемая данным законом, - обеспечение САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (главное для закона слово!) местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации Из текста закона следуют три направления реализации его положений:

 

· создание законодательной  и нормативной базы местного самоуправления;

 

· создание организационных  структур местного самоуправления;

 

· проведение разграничения  полномочий, финансов и собственности (включая землю) между органами государственной  власти и органами местного самоуправления.

 

 Эти направления должны  реализовываться (в рамках их  компетенции):