Новая реформа местной власти

Реферат по Муниципальному праву

 

на тему: «Новая реформа  местной власти.

 

История и вопросы реализации»

 

Содержание:

 

 

Введение

 

Местное самоуправление до XIX века

 

Земская и Городская реформы XIX века

 

Попытки реорганизации местной  власти в начале XX века

 

Местное самоуправление в 90-е  годы

 

Современное местное самоуправление

 

Заключение

 

Список литературы

 

Введение

 

 

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При  этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой  системы власти и управления, при  которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с  привлечением централизованных средств  и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

 

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение  определенного уровня жизни населения  осуществляется не в государстве  вообще, а в конкретных территориальных  образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

 

История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры  власти и управления, обречены на провал.

 

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством  является то, что, как и в настоящее  время, государство сознательно  шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной  власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

 

До XIX века

 

 

Земская реформа Ивана IV, призванная уничтожить опустошавшую страну систему кормлений, предоставила широкие  полномочия "земским" и "губным" старостам, избираемым населением. В  задачу земских и губных властей  входило преимущественно выполнение поручений центрального правительства  по управлению, прежде всего сбор налогов. Решение ими местных проблем  считалось второстепенным делом. Однако несомненным прогрессивным элементом  реформы было внедрение выборного  начала во всех сферах управления.

 

 В 1708 году Петром I было  создано восемь губерний, а к  концу царствования число их  дошло до двенадцати. Все управление  губернией находилось в руках  коронных чиновников - местное общество  не принимало в нем никакого  участия. Таким образом, петровская  губерния являлась не местной  самоуправляющейся единицей, а лишь  частью административного механизма,  главной функцией которого была  организация армии и отыскивание  финансов на ее содержание.

 

С 1719 г. Петр предпринял новую  реформу, которая привела к еще  большей бюрократизации страны и  централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены  центральные коллегии. Губернии разделены  на провинции, провинции на дистрикты. Таким образом, Петром был осуществлен  тип полицейского государства и  перед бюрократией поставлены самые  широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение  торговли и промышленности - все  это возлагалось на администрацию. Такая задача ввиду ее сложности  и разнообразия оказалась не по плечу  полицейско-приказной структуре  управления. Попытки Петра регламентировать и упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной  власти, потерпели крушение.

 

С 1714 г. он учреждает выборную должность земского комиссара для  сбора нового налога - подушной подати. Земский комиссар выбирался местным  дворянским обществом сроком на 1 год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но скоро и эта должность  утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась  ее влиянию.

 

 К Петру же восходят  и первые попытки устройства  на новый лад, по западноевропейскому  образцу, городской жизни. В  1699 году им были изданы Указы  об учреждении Бурмистерской  Палаты в Москве и об открытии  Земских изб в остальных городах,  а в 1718-1724 гг. они были заменены  магистратами. Эти меры имели  своей целью устранение местных  приказных властей от вмешательства  в дела посадских общин. Как  и земские избы, магистраты являются  почти исключительно учреждениями  судебными и административно-финансовыми.  На них возлагалась обязанность  наблюдения как за раскладкой  государственных сборов и пошлин, так и за их сбором.

 

Новая коренная реформа в  области земского и городского управления последовала затем в конце  ХVIII века при Екатерине II; эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I.

 

Обратить внимание на эту  сторону русской общественной жизни  Екатерину II заставили бесчисленные злоупотребления администрации  и широко распространившееся недовольство населения. В 1766 г. Екатерина издает манифест об избрании в комиссию депутатов  от всех местностей и должностей для  обсуждения местных нужд. Дворяне  высылали от каждого уезда по депутату; городские обыватели по одному от города; прочие сословия и звания по одному от своей провинции.

 

Результатом такого социального  заказа стало появление наиболее значительных до второй половины ХIХ века законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи: Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.) и Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.).

 

Наиболее важные реформы  нашли свое отражение в первой части "Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи", изданной 7 ноября 1775 г. Империя делится  Учреждением о губерниях на крупные  местные единицы губернии, а те в свою очередь на более мелкие - уезды. Для заведования местным  благоустройством законодательство Екатерины  создало всесословный "Приказ общественного  призрения". Дворянство было признано местным обществом - корпорацией, причем территориальными пределами этого  общества были признаны границы губернии. В статьях Жалованной Грамоты  городам впервые устанавливалось  в русском городе всесословное "общество градское", которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного  населения города, и принадлежность к которому обуславливалась не сословным  положением, а известным имущественным  цензом. "Общество градское" должно было избирать из своего состава всесословную думу, которой вверялось заведование  городским хозяйством. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу, на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами.

 

Кроме указанных органов  Положением 1785 г. устанавливается также  еще так называемое "собрание градского общества", на котором  могли присутствовать все члены  градского общества, но право голоса, как и пассивное избирательное  право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили  не менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии.

 

При первом знакомстве с Жалованной Грамотой городам - она производит впечатление  широко задуманной реформы, однако в  действительности результаты ее, как  и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Местное самоуправление времен Екатерины постигла та же участь, какой  подверглись петровские ландраты и  земские комиссары 

 

Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского  муниципального права.

 

Земская и Городская реформы XIX века

 

 

Сразу же после отмены крепостного  права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости.

 

 Волостное и сельское  самоуправление развития не получило. Основным недостатком крестьянского  самоуправления было сохранение  сословного принципа в его  формировании. Органы крестьянского  общественного управления находились  под двойным контролем как  со стороны местных учреждений  по крестьянским делам, основной  состав которых формировался  из помещиков, так и со стороны  судебно-административных органов,  представители которых одновременно  замещали должности по крестьянскому  управлению. Массовое недовольство  крестьян своим положением, осознание  местным дворянством бедственного  состояния дел в губерниях  привело к всплеску политической  и общественной активности. Результатом  явилось утверждение Александром  II компромиссного Положения о  земских учреждения, которое, после  опубликования 1 января 1864 года, в  течение нескольких лет было  распространено на тридцать четыре  губернии Европейской России.

 

В основу Положения 1864 г. был  положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались  интересы дворян-землевладельцев, с  интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние  на местные дела было предоставлено  дворянству.

 

Положением о земских  учреждениях устанавливалось, что  ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов.

 

В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр в котором говорилось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны".

 

13 июня 1867 г. был издан  закон, еще более стеснивший  земскую деятельность, т.к. земские  доклады, журналы и т.д. должны  были теперь проходить губернаторскую  цензуру. Кроме того, закон 13 июня  значительно расширил власть  председателя и запретил земствам  различных губерний взаимодействовать  друг с другом. Отныне печатание  постановлений и земских речей  допускалось только с разрешения  губернатора - для земских изданий  была также установлена предварительная  цензура. Вскоре последовало новое  существенное стеснение для земской  деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

 

 Несколько лучшая судьба  сложилась у наиболее прогрессивной  реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром  II 16 июня 1870 г. Городового Положения.

 

 Городовым Положением 1870 г. избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы состоянию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Т.о., каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в казну города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.

 

К недостаткам Положения 1870 г. можно отнести заимствование  прусской трехклассной избирательной  системы. Согласно закону, все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме  причитающихся с каждого из них  сборов в доход города; затем они  делятся на три разряда. Каждый разряд составлял особое избирательное  собрание под председательством  городского головы и выбирал одну треть гласных в городскую  думу.

 

Что же касается внутренней организации городского управления, то она была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены  городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение  занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались  инструкцией, издаваемой думой

 

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в  ведении городского хозяйства и  решении местных дел. Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые

 

Положение 1870 г. позволило  говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х  годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.

 

12 июня 1890 г. было опубликовано  новое Положение о земских  учреждениях, утвержденное Александром  III, восстановившее сословность избирательных  групп и, благодаря изменению  ценза, еще более усилившее  представительство от дворян.

 

Новое Земское Положение  фактически отрицало всякую связь с  идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных  прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей… Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение.