Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

3 Правовое регулирование прав и обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ – правовое регулирование прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления законами субъектов РФ в порядке, установленном базовым ФЗ о местном самоуправлении.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении МО и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ ФКЗ, ФЗ и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

В случае противоречия Конституции, устава, закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности  и ответственность органов и  должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, ФКЗ, базовому ФЗ о  местном самоуправлении и другим ФЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ, базовый ФЗ о местном самоуправлении.

Стратегической приоритетностью  при выборе правовых средств определения  функций и разграничения предметов  ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления обладают федеральные законы.

Решать вопросы разграничения  полномочий можно будет эффективно только федеральными законами. Следует  детально определиться по функциям федеральных, региональных и муниципальных органов  власти». Следует отметить, что договоры сыграли определенную и во многом положительную роль». Сегодня большинство из них, к сожалению, часто не работает. А сама договорная система только усугубляет неравенство субъектов Федерации, как по отношению к федеральному центру, так и по отношению одних субъектов Федерации к другим. Это значит, что при выборе правовых средств определения функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления стратегической приоритетностью обладают федеральные законы. Применительно к определению полномочий органов власти и управления разных уровней нормы этих законов должны обладать императивностью (т.е. порождать обязанности органов, которым они адресованы), а также функционально-управленческой сообразностью (т.е. задавать адекватное задачам управления страной распределение функций этих органов).⁶ Жесткое функциональное описание предметов ведения и полномочий, их полное ресурсное обеспечение является неосуществимой мечтой. Функциональное и ресурсное наполнение полномочий зависит от экономической структуры и экономических циклов. То есть одни и те же полномочия могут исполняться в различных объемах, как в разное время, так и в одно и то же время, разными органами управления. Следовательно, для гибкого реагирования на изменяющуюся экономическую и политическую структуру в государстве должны присутствовать соответствующие механизмы. Один из них – договорное регулирование исполнения полномочий. И тут встает вопрос: что регулирует такой договор, передачу части собственных полномочий или части полномочия, оставляя само полномочие за вышестоящим уровнем власти?

Во втором случае следует  задать структуру полномочия: обязанностей, прав, функций, ресурсов, ответственности, а также регулирующих это полномочие нормативно-правовых механизмов. В данном случае автор доклада исходит, во-первых, из преставления о тройственности природы полномочий (функционально-деятельностной, ресурсной и правовой).

Во-вторых, автор полагает, что правовая природа полномочия субъекта власти заключается в единстве его прав и обязанностей по рассмотрению и решению конкретных вопросов в  рамках соответствующих сфер государственной  и общественной жизни (отношений) – предметов ведения.

В-третьих, предполагается, что правосубъектность органа власти есть единство его полномочий (прав и обязанностей) и ответственности, обеспеченная соответствующими нормативно-правовыми механизмами (судебными, федерального вмешательства и т.д.).

Необходимость сохранения договорной формы разграничения полномочий обусловлена и более общими соображениями. В такой сложной стране, как  Россия, договорная форма является предусмотренным юридической конструкцией федерации в рамках Конституции  политико-правовым механизмом единого  правового пространства, задаваемого  федеральными законами. При наличии  четких правовых рамок и политический «торг» уместен – главное, чтобы торг не перевешивал право. Результаты такого – допустимого в рамках Конституции и федеральных законов – торга и фиксируются договорами.

Поэтому Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл для решения следующих задач:

- федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством;

- реализации конституционного права субъектов Федерации передавать предметы своего исключительного ведения в совместное, в случае отсутствия у них финансовых и иных возможностей самостоятельного осуществления полномочий по данной сфере общественных отношений;

- определения приоритетов в законодательном регулировании предметов совместного ведения на основе закрепления в федеральных законах и иных правовых актах норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.⁷

Особого обсуждения заслуживает  такая традиционно высказываемая  позиция: договорный процесс позволяет  более полно учитывать дискретность пространства и неравнозначность регионов страны по различным факторам, позволяет  конкретизировать положения Конституции  РФ и федеральных законов применительно  к особенностям данного региона.

В данном контексте следует  различить две формы конкретизации: индивидуальную и типологическую. Вторая форма конкретизации положений  федерального законодательства может  осуществляться посредством принятия специальных федеральных законов, посвященных группам регионов, обладающих сходными типологическими характеристиками. И лишь вопросы, касающиеся сугубо индивидуальных характеристик региона, имеет смысл  урегулировать договорами. Это позволило  бы более полно реализовать принцип  равенства субъектов Федерации в отношениях с федеральным центром – во всяком случае, для регионов, «сопоставимых» по некоторым признакам.

Очень высок потенциал  соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также о передаче осуществления части полномочий. Зачастую принимаемые по предметам совместного ведения федеральные законы фактически не оставляют места для собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации. Однако такая их излишняя регламентация может быть оперативно «разрешена» именно данным видом соглашений. Заключаемые органами исполнительной власти в соответствии с принципом разделения властей, они регулируют сферы, не отнесенные к ведению законодательной власти, а потому не требуют применения долговременной процедуры внесения поправок в законодательство.

Кроме того, соглашения о  разграничении полномочий между  органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов позволяют с необходимой степенью детальности конкретизировать положения не только вышеупомянутых федеральных законов, но и договоров о разграничении предметов ведения.⁸

Не следует забывать и  о согласительных процедурах как  правовом средстве разграничения полномочий «в действии». 

3 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 

Порядок наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями установлен Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации  осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Российской Федераций.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  законами субъектов Российской Федерации  допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Отдельные государственные  полномочия, передаваемые для осуществления  органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных  районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено  федеральным законом или законом  субъекта Российской Федерации.⁹

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых  местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для осуществления  переданных им отдельных государственных  полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон  субъекта Российской Федерации, предусматривающие  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

- вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

- перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

- способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

- перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

- порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

- порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

- условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.¹⁰

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год, законом  субъекта Российской Федерации о  бюджете субъекта Российской Федерации  на очередной финансовый год при  условии, если федеральным законом  о федеральном бюджете на соответствующий  финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Пунктом 2 статьи 132 Конституции  Российской Федерации предусматривается  возможность наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления осуществляется за счет представляемых местным бюджетом субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке предусмотренных уставом муниципального образования. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий ФОИВ и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Наделение полномочиями может  осуществляться двумя способами:

1 Передача – способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа, исключаемое из его компетенции, и включается в компетенцию органа местного самоуправления.

2 Делегирование – предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.