Муниципальный облигационный займ как способ решения финансовых проблем региональных и местных бюджетов

 

Обеспечение гарантий возвратности средств, мобилизованных по займу

Основными гарантиями платежеспособности местных органов власти по принятым обязательствам являются их право устанавливать  и взимать налоги и пошлины, наличие  муниципальной собственности и  право н а взимание выручки  от эксплуатации этой собственности.

Если рассматривать систему  гарантий выполнения обязательств по  займам более детально, то можно  выделить с следующие виды активов и имущественных прав:

1. Средства (отдельные статьи) бюджета и внебюджетных фондов.

Несмотря на то, что практически все местные бюджеты дефицитны, органы власти на местах довольно часто прибегают к бюджету как исключительной, либо дополнительной гарантии выполнения обязательств по займам. При этом формулировка такой гарантии нередко выглядит односложно и без каких либо количественных характеристик.

Например: заем гарантируется бюджетом эмитента. Либо: облигации займа  являются ценными бумагами с общим  покрытием¹.

2. Имущество (или имущественные права) эмитента.

Зачастую пр и эмиссии облигаций  общего покрытия в качестве гарантии платежеспособности местных органов власти наряду с бюджетом фигурирует имущество, находящееся в их собственности. Реже имущество выступает в виде исключительной (единственной) гарантии выполнения обязательств по займу. В этом качестве могут использоваться различные имущественные активы и права:

• недвижимость (здания, строения, незавершенное строительство). Инвесторы чаще всего не склонны рассматривать залог недвижимости в качестве надежной и достаточной гарантии займа. Это объясняется как проблемами, связанными с оперативной и адекватной реализацией залога (в силу недостойного развития рынка недвижимости и отсутствия стабильности оценок стоимости имущества), так и самим характером недвижимости, находящейся в собственности местных органов власти. Поэтому, имущество, используемое в качестве обеспечения займа,  должно быть, во-первых, конкретным (необходим точный перечень «реального» имущества); во-вторых, его стоимость должна значительно превышать размеры эмиссии займа;
• земельные участки;
• товарно-сырьевые активы;
• объекты приватизации (акции приватизованных предприятий;
• активы, приобретенные или созданные на средства займа;
• право на использование облигаций в качестве залога при участьях в конкурсах по приватизации (продаже) объектов государственной (муниципальной) собственности и тендерах на разработку природных ресурсов.

3. Резервные (страховые, выкупные) фонды.

Резервные фонды создаются, как  правило, с целью повышения устойчивости (надежности) облигаций и обеспечения  дополнительных гарантий погашения обязательство по займам. Они формируются путем размещения части привлеченных средств в высоконадежные и ликвидные финансовые активы, например, государственные ценные бумаги и депозитные инструменты. Размер резервных фондов определяется характером займов и может составлять от нескольких, до ста процентов привлекаемых средств.

4. Гарантии третьих лиц (предприятий, организаций, банков, страховых компаний).

В подавляющем большинстве случаев  гарантами по займам выступают сами эмитенты – органы  исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Теоретически это придает региональным займам в глазах инвесторов некий официальный статус и в силу этого большую, чем по частным займам надежность. Однако в отдельных случаях гарантами по займам выступают иные, нежели сами эмитенты, юридические лица.

На практике целесообразно применять  комбинированные гарантии, повышающие в глазах инвесторов качество и надежность ценных бумаг займа.

 

Основные  источники получения доходов.

Принципиально важный аспект любого займа – вопрос об источниках доходов.

По источникам получения дохода и обслуживания долга выпускаемые  в России займы можно разделить  на три основные (самостоятельные) группы:

• имущественно-доходные – выпускаемые под конкретный самоокупаемый доходной проект и погашаемые доходами от его реализации;
• финансовые (депозитно-арбитражные) – основной источник дохода в этом случае – операции на финансовом и фондовом рынках и рынке недвижимости:

• размещение средств  на депозитах банков;
• размещение средств в государственные ценные бумаги (ГКО, КО, ОФЗ,ОВВЗ) и долговые ценные бумаги банков (облигации, векселя);
• кредитование предприятий и банков (рынок МВК);
• арбитражные сделки с акциями приватизированных предприятий;
• риэлторские сделки ;
• прочие операции (форвардные сделки, товарные контракты, ипотечные операции).

• бюджетные (бюджетно-налоговые) – обслуживаемые за счет налоговых поступлений в бюджет.

Часто в стремлении расширить (диверсифицировать) доходную базу займов эмитенты прибегают  к комбинированию различных  источников получения доходов – комбинированным займам.

В подавляющем большинстве случаев  местные органы власти, в силу дефицитности бюджетов проектируют займы как  самоокупаемые,  т.е. затраты по их организации и обслуживанию полностью  покрываются за счет доходов займа или, по крайней мере, равняются им.

 

Основные виды (модели займов)

Наиболее популярными моделями займов местных органов власти являются:

• жилищные (телефонные);
• арбитражные;
• ГКО-подобные;
• промышленные (социальные) инвестиционные займы.

Жилищные и телефонные займы составляют наиболее многочисленную группу – 57% общего количества выпусков². Однако по объему эмиссий в стоимостном выражении они имеют весьма небольшой удельный вес – 14%. Это объясняется небольшими размерами жилищных займов: в 1992 – 1995 гг. их средний размер составил 15 млрд. руб.

Жилищные займы служат яркими примерами  целевых инвестиционных займов, также  они являются доходными (смешанного покрытия); среднесрочными (долгосрочными); погашаемыми в денежной и натуральной (жильем) формах.

Средства, полученные от реализации облигаций, используются главным образом для  финансирования строительства жилых  домов. Резервные фонды если и  создаются, то, как правило, не превышают 25% от объема привлеченных средств.

С точки зрения форм выплаты дохода и погашения облигаций различают две модели займов.

Первая, получившая более широкое  распространение, предусматривает  в качестве основной формы погашения  облигаций жильем, а денежными  средствами – лишь в качестве вспомогательной  формы. Облигации в этом случае имеют как бы двойственное выражение номинала – в рублях и квадратных метрах жилья – и по сути представляют собой обязательство предоставить инвестору определенной количество квадратных метров жилья  при условии накопления необходимого количества бумаг, соответствующего площади квартиры.

К жилищным близко  примыкают пока немногочисленные телефонные займы, средство от размещения которых идут на строительство  АТС и закупку оборудования для  них, а обязательства погашаются установкой телефонных номеров или деньгами.

Арбитражные займы³ -  вторая по численности группа займов – около 16% от общего количества выпусков. Их доля в общем объеме эмиссий – 7%.

Займы этого вида характеризуются  как нецелевые; общего (смешанного покрытия); среднесрочные; погашаемые в денежной форме (розыгрыши призов).

В данной форме наиболее четко проявляется  во многом спекулятивный характер рынка  региональных и местных займов. Арбитражные  займы могут заметно различаться  по декларируемым целям. Это может  быть финансирование социальных программ, промышленно-инвестиционных проектов и т.п. Однако общим и весьма характерным для всех является то, что их жизненный цикл распадается как бы н а две фазы. Привлеченные в процессе первичного размещения средства (все или большая часть) на первой фазе направляются в сфер у чисто финансовых операций, например н а депозиты банков, на операции с государственными и корпоративными ценными бумагами, на рынок коммерческого кредитования, с целью получения прибыли (арбитража). Впоследствии полученная прибыль расходуется на обслуживании займа и финансировании программ (проектов в соответствии с провозглашенными эмитентом целями.

ГКО-подобые займы.

Займы этого вида характеризуются  как нецелевые; общего покрытия (смешанного покрытия); краткосрочные; размещаемые сериями через- аукционы; погашаемые в денежной форме. Эмитируются для финансирования дефицита и расходов бюджета. Обеспечиваются они бюджетом и имуществом эмитента. Особенностью этих займов является то, что они размещаются отдельными сериями сроком от 2 до 12 месяцев через аукционную форму продажи. Источником дохода по ним, как правило, служат депозитно-арбитражные операции. Довольно часто инструмент займа типа ГКО рассматривается эмитентами в качества средства развития инфраструктуры регионального рынка ценных бумаг.

Успех таких займов у местных  властей, объясняется отработанностью  схемы ГКО, простой и эффективностью заеложенных в ней технологических  решений.

Промышленные (социальные) инвестиционные займы пока немногочисленны – около 8% от общего количества выпусков⁴. Такое положение объясняется главным образом отсутствием по-настоящему привлекательных и прибыльных инвестиционных проектов, а также тем, что в условиях высокого уровня инфляции инвестиции в реальный сектор экономики имеют отрицательную доходность.

Займы этого вида характеризуются  как целевые; смешанного покрытия; среднесрочные (до 5 лет); погашаемые в денежной форме,  либо в натуральной (путем обмена на акции предприятий.

В условиях общей нестабильности финансового  и фондового рынков займы этого типа имеют черты арбитражных. Условиями выпуска таких займов предусматривается (почти всегда) создание различных резервных (страховых) фондов, средства которых подлежат размещению в высокодоходных финансовые инструменты. Зачастую размер этих фондов (на всем протяжении действия займа либо в отдельные периоды) может существенно превышать долю средств, непосредственно направляемых н а инвестиционные цели.

 

Облигации, выпускаемые местными органами власти.

Облигация – эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный ею срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней проценте от этой стоимости или иного имущественного эквивалента.

Муниципальные облигации – облигации, выпускаемые местными органами власти.

В качестве эмитентов муниципальных  облигаций могут выступать в  РФ органы власти национально-государственных  и административно-территориальных  образований:

                             область – республика

                             район    -  округ

                             город

При этом возможен выпуск облигационного займа не только от имени, например, правительства республики, но и от лица ее министерств и ведомств.

 

Классификация облигаций.

По критерию способа покрытия долговых обязательств различают:

• Облигации, как общее обязательство о погашении задолженности.

Обычно выпускаются для покрытия общего, переходящего из года в год  дефицита местного бюджета; без обеспечения, под общее обязательство погасить долг и выплатить проценты.

Выполнение  обязательств покрывается  общей способностью органа власти взимать  налоги. Вместе с тем обычно в  условиях выпуска уточняется определение общей налоговой способности (какими видами налоговых платежей она создается, какие ограничения существуют со стороны центрального правительства, какими, кроме налогов, платежами в доход местного бюджета обеспечивается погашение долговых обязательств, какие источники будут обращены на это погашение в первую очередь и т.д.).

• Облигации, под общее обязательство (о погашении задолженности), с ограниченным покрытием по налоговой способности.

Выполнение обязательств покрывается  конкретным налоговым источником –  взиманием налоговых платежей конкретного  вида, сборов, пеней и т.д.

• Облигации под целевые поступления (от конкретных объектов, находящихся в муниципальной собственности). К этой же категории можно отнести целевые облигационные займы на строительство конкретных объектов или реализацию иных проектов, доходы от которых будут идти на погашение займа.

Например, строительство аэропортов (платежи авиакомпаний за использование сооружений), морских портов (арендная плата за пользование терминалами), больниц (плата, вносимая пациентами, средства медицинского страхования, строительство муниципальных домов (плата за проживание, покупка домов), проектов в области электроэнергетики, газоснабжения, строительства дорог, спортивных сооружений, переработки отходов, снабжения водой и т.д.