Муниципальное хозяйство как часть частного бизнеса

2. Органы МСУ как субъекты муниципального  хозяйства.

Обладая специфическим статусом, органы местного самоуправления занимают особое место в системе муниципального хозяйства. Так, будучи структурой, наделенной властными полномочиями на подведомственной им территории, они выполняют функции регулирования хозяйственных отношений, и в то же время выступают в качестве полноправного хозяйственного субъекта, осуществляют активную хозяйственную деятельность, пополняют состав муниципальной собственности, доходную базу муниципального бюджета и расширяют собственный экономический потенциал.  
Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления представлена, прежде всего, деятельностью муниципальных предприятий и учреждений, которые являются самостоятельными и полноправными субъектами экономических отношений, то есть самостоятельно управляют находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами, собственностью и получают прибыль. Однако, в отличие от других субъектов муниципального хозяйства, муниципальные предприятия и учреждения  
могут использовать перечисленные ресурсы и полученную прибыль исключительно в целях обеспечения интересов местного сообщества.  
Анализируя отличительные особенности роли муниципальных структур как составных элементов муниципального хозяйства, академик Л. Велихов отмечал, что они преследуют «не цели индивидуального обогащения и личной прибыли путем обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости, а цели общественно полезные». Основная задача муниципального хозяйства состоит в том, чтобы «достигнуть наивысшего уровня городского благоустройства и социального благосостояния городского населения посредством наименьших затрат труда и капитала» [там же], то есть обеспечить наиболее полное удовлетворение нужд местного сообщества и рост его благосостояния.  
Данная позиция нашла отражение и в современных подходах к изучению рассматриваемого вопроса. В частности, местное самоуправление нередко представляют как «публичную корпорацию», в которой население муниципального образования рассматривается как своего рода корпоративный собственник, а «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг». 
В указанном подходе наглядно отражен общественный характер муниципальной экономики. Жители муниципального образования выступают как заказчики услуг, оказываемых органами местного самоуправления, и как коллективные собственники муниципального имущества. Общественная природа экономической деятельности органов местного самоуправления также проявляется в коллективном характере присвоения материальных благ, созданных в муниципальном имущественном комплексе.  
Будучи гарантом удовлетворения нужд местного сообщества, органы местного самоуправления могут использовать доходы, полученные от муниципального имущественного комплекса, только для удовлетворения общественных интересов, обеспечения уровня социального благоустройства в соответствии с общепринятыми стандартами качества жизни, осуществляя координацию деятельности всех субъектов муниципального хозяйства, подобно функциям государственных органов управления. Государственная природа экономической деятельности органов местного самоуправления подкреплена наличием закрепленных налоговых источников, неприменением в отношении муниципалитетов процедуры банкротства, выделением им в случае необходимости финансовых средств из регионального и федерального бюджетов.  
Таким образом, в осуществлении органами местного самоуправления экономической деятельности проявляются как государственные, так и коммерческие (деятельность образуемых ими муниципальных предприятий и учреждений, распоряжение другими видами муниципального имущества и имущественных прав) начала.  
В то же время органы местного самоуправления отличаются от государственных органов управления широкими (в рамках исследуемой системы хозяйства муниципального образования) правами в осуществлении хозяйственной деятельности (прежде всего, в распоряжении собственными ресурсами), а от частных хозяйствующих субъектов - общественным характером использования результатов деятельности.  
Сложная общественно-государственная природа местного самоуправления предопре-  
деляет характер экономической деятельности его органов.  
В современных подходах к анализу содержания деятельности органов местного самоуправления закономерно выделяют два ее основных направлениях: 
- властное - муниципальное управление и координация хозяйственной деятельности всех субъектов муниципального хозяйства в интересах комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования, удовлетворения интересов местного территориального сообщества, создания благоприятных условий для жизнедеятельности различных субъектов, расположенных на территории муниципального образования;  
- экономическое - муниципальное хозяйствование и прямое регулирование финансовых и социально-экономических показателей функционирования муниципального имущественного комплекса в целом посредством изменения структуры и состава муниципального имущества, выбора предусмотренных законодательством правовых норм и способов экономических взаимоотношений между собственником и пользователем различных объектов муниципальной собственности в целях получения максимального дохода от имущества, локализованного на территории муниципального образования, и мобилизации доходов муниципального образования для наиболее полного удовлетворения коллективных нужд местного сообщества.  
Реализация органами местного самоуправления групповых интересов местного сообщества предполагает их активное взаимодействие с хозяйственными субъектами различных организационно-правовых форм, которых можно объединить в следующие основные группы: 1) муниципальные предприятия, организации и учреждения, функционирующие в режиме самостоятельного хозяйствующего субъекта и реализующие цели местной администрации; 2) предприятия, учреждения и организации иных  
форм собственности (государственные, акционерные, частные и др.).  
Роль каждой из названных групп хозяйствующих субъектов в системе муниципального хозяйства различна. Муниципальные предприятия, будучи по своей природе явлением общественным, направляют все свои результаты (прибыль, созданные товары и услуги) на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения участвуют в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения [2, с. 20]. Следовательно, права органов местного самоуправления и методы управления в отношении этих групп будут в различной степени сочетать властные и экономические признаки.  
Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением ограничений, связанных с правовым статусом муниципалитетов как института власти. В то же время осуществление муниципалитетами финансово-хозяйственной деятельности в условиях свободного рынка сопряжено с определенным риском для объектов муниципальной собственности и бюджетных средств. С другой стороны, органы местного самоуправления в ходе законотворческой деятельности имеют возможность создавать льготные условия деятельности муниципальных предприятий и организаций, увеличивая их конкурентные преимущества по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.  
Координация органами местного самоуправления хозяйственной деятельности других субъектов, функционирующих на территории муниципального образования, связана с применением властных полномочий, поскольку здесь муниципалитеты выступают исключительно как властный орган, а не как хозяйствующий субъект. В этой связи необходимо законодательно регламентировать границы подобного «вторжения» для обеспечения равных благоприятных социально-экономических условий развития как для различных хозяйствующих субъектов, так и для всего муниципаль-  
ного хозяйства в целом. Проявление регулирующего аспекта деятельности муниципалитетов испытывают на себе и муниципальные предприятия как хозяйствующие субъекты.  
Таким образом, как субъект муниципального хозяйства каждый орган местного самоуправления на своей территории реализует властные полномочия в отношении любого хозяйствующего субъекта, функционирующего в пределах муниципального образования. Совокупность этих полномочий позволяет муниципалитетам ориентировать деятельность предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, на удовлетворение интересов муниципального сообщества и координировать использование имеющихся в распоряжении ресурсов.  
Властное воздействие муниципалитетов на хозяйствующих субъектов различных форм собственности происходит посредством установления единых для всех предприятий и учреждений территории санитарно-экологических норм и стандартов; контроля перечисления денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других платежей) в местный бюджет и во внебюджетные фонды; применения различных мер в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т. д. [4, с. 136].  
С другой стороны, как субъект хозяйственной деятельности, обладающий определенной собственностью, любой орган местного самоуправления изначально наделен всеми базовыми признаками предпринимательской структуры [7, с. 44] и потому имеет полное право вступать в экономические взаимоотношения с любыми другими хозяйствующими субъектами - предприятиями, учреждениями, организациями, как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности.  
Однако, как показывает практика, при решении вопросов местного значения муниципалитетам наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, особенно если последние действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики.  
Таким образом, развитие муниципального хозяйства в регионах России напрямую зависит от финансово-экономической устойчивости и мобильности органов местного самоуправления, их инновационной и хозяйственной активности. 

3. Муниципальные предприятия, учреждения, организации.

Участниками (сторонами) административно-правовых отношений являются различные по своему правовому положению организации, создающие материальные и духовные ценности. Подорганизацией понимается коллектив работников разной численности (от нескольких человек до десятков тысяч), возглавляемый своим органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество.

Органом управления организации является администрация. Это может быть единоличный руководитель (директор, генеральный директор) и его заместители, либо одновременно единоличный и коллективный (совет директоров, правление, дирекция) или другой назначаемый орган, либо орган, которому коллектив работников делегировал право по управлению организацией. Администраций осуществляет управленческие функции внутри организации в пределах предоставленных ей полномочий. Это полномочия по организации работы трудового коллектива, обеспечению трудовой и государственной дисциплины. В отношении коллектива работников администрация обладает дисциплинарной властью. Что касается внешнего управления, то, в отличие от органов исполнительной власти, она его не осуществляет, так как не обладает соответствующими государственно-властными полномочиями. Во внешние административно-правовые отношения с органами исполнительной власти администрация организации вступает в качестве объекта управления в связи с осуществлением функций организации. Она вправе обращаться к ним с соответствующими ходатайствами, обжаловать их действия как в административном, так и в судебном порядке.

 
Для правильной и всесторонней характеристики административно-правового статуса каждой из организаций в отдельности важное значение имеет их классификация. Она проводится по целям их деятельности, организационно-правовым формам, объему и характеру полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом, а также по подчиненности или подведомственности (см. схему 11).

По цели своей деятельности организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Согласно п. 1 ст. 50 ГК, коммерческими считаются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а некоммерческими — не имеющие такой цели и не разделяющие полученную прибыль между участниками.

Коммерческие организации могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий; некоммерческие — в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. В целях координации своей предпринимательской деятельности, а также представления и защиты имущественных интересов коммерческие организации могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями.

По роду деятельности (назначению) различаются такие разновидности организаций, как предприятия, учреждения, общественные объединения граждан и иные организации (международные, иностранные и т.д.).

По видам собственности организации подразделяются на государственные и негосударственные (муниципальные, частные, общественные и религиозные).

Разновидностями организаций являются предприятия и учреждения.

Государственные предприятия и учреждения по масштабу и значению своей деятельности могут быть федеральными, субъектов Федерации и местными — районного, городского, поселкового и сельского значения.

Предприятия могут создаваться в таких организационно-правовых формах, как: полное товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, производственный кооператив, государственные и муниципальные унитарные предприятия и др.

Многообразны виды предприятий по отраслям: промышленные — заводы, фабрики, шахты, рудники и др.; сельскохозяйственные — кооперативы, артели, товарищества и др.; транспортные — железные дороги, пароходства, аэропорты и др.; связи — почтамты, телефонные станции и др.; жилищно-коммунальные, строительные, торговые и другие предприятия.

Предприятия могут создаваться государственными органами, органами местного самоуправления, учредителями (участниками), собственниками имущества либо органами, уполномоченными на то собственниками имущества.

Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических  лиц соответствующего вида.

Унитарные предприятия могут быть трёх типов:

1. Федеральное государственное унитарное предприятие — ФГУП
2. Государственное унитарное предприятие — (О; К; Р)ГУП[1] (субъекта федерации)
3. Муниципальное унитарное предприятие — МУП (муниципального образования)

УП — коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Такие предприятия именуются унитарными, поскольку их имущество является неделимым и не может быть распределено по вкладам, паям, долям, акциям.

В такой форме могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество (соответственно государственное или муниципальное) принадлежит унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, но не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества.

Размер уставного фонда государственного унитарного предприятия должен составлять не менее чем 5000 МРОТ, муниципального — не менее чем 1000 МРОТ.

Учредительным документом унитарного предприятия является устав.

Унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).[2] Данное ограничение было введено Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ, тогда как ранее российское законодательство позволяло унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, создавать дочерние унитарные предприятия. С принятием указанного закона существовавшие дочерние унитарные предприятия подлежали присоединению к учредившим их предприятиям в шестимесячный срок, то есть до 3 июня 2003 года.

Унитарные предприятия обязаны в случаях, определенных собственником имущества, проводить ежегодный обязательный аудит. При этом договор на проведение обязательного аудита отчетности унитарных предприятий должен быть заключен по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса, в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[3].

4.Структура  муниципального хозяйства.

Структура муниципального хозяйства состоит из следующих элементов: государственные предприятия хозяйственных систем, муниципальные предприятия, организации и учреждения, предприятия частной и иных форм собственности.

Рассмотрим структуру муниципального хозяйства и приведем классификацию связей, которые возникают внутри муниципального хозяйства между его элементами.

Методика, предложенная для определения понятия “муниципальное хозяйство”, содержит подход, исходящий из того, что:

1. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования.
2. Деятельность, осуществляемая этими предприятиями и учреждениями, направлена на удовлетворение общественных интересов.
3. Поскольку деятельность осуществляют разнородные по природе субъекты, то необходим и субъект, координирующий их деятельность.

Исходя из данного анализа, основным признаком, по которому можно классифицировать элементы муниципального хозяйства, является роль и место элемента в реализации общественных потребностей..

С этой точки зрения можно выделить следующие элементы:

• муниципальные предприятия, деятельность которых полностью подчинена интересам населения муниципального образования;
• иные предприятия и учреждения, чья деятельность частично связана с реализацией общественных интересов населения муниципальных образований;
• органы местного самоуправления.

Роль каждого из названных элементов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, направляют на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном или законодательном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения.

Органы местного самоуправления осуществляют особую функцию - регулируют деятельности двух предыдущих элементов в интересах населения муниципального образования.

Ценность данной классификации состоит в том, что она позволяет определить место и роль каждого элемента в решении вопросов местного значения, цели деятельности этих элементов в процессе управления муниципальным хозяйством, учитывать их особенности. Из этой классификации видно, что при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, так как они реализуют населению товары и услуги, и прибыль, полученная в итоге их деятельности, также является собственностью данного местного сообщества. Поэтому хорошо работающее муниципальное предприятие всегда выгодно муниципальному хозяйству.

5. Инфраструктура муниципального хозяйства.

Административные способы управления экономикой часто приводили к тому, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесенных сегодня к компетенции местного самоуправления, была централизована и на протяжении многих десятилетий происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью зависима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.