Местный референдум: условия и порядок проведения. Результаты местного референдума

Классификация местных референдумов может проводиться по различным основаниям. При этом главным является то, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны выходить за рамки той компетенции, которая ему предоставлена законодательством. Так, в зависимости от содержания проекта, выносимого на местный референдум, можно выделить: 1) уставной референдум; 2) обыкновенный референдум. На уставной референдум выносятся вопросы, связанные с принятием нового Устава муниципального образования или внесением в него поправок. Так, в 1996 году на референдуме в городе Саратове был принят Устав г. Саратова, который одобрили 79 % избирателей, пришедших на голосование111. На обыкновенном референдуме решаются все иные вопросы. Например, 22 декабря 2006 года в Саратовской области проводились местные референдумы, на которые выносился вопрос о согласии жителей района (города) на создание для района, города, сельсовета, поселка, села единых муниципальных образований. За решение о создании объединенных муниципальных образований в 39 районах Саратовской области и г. Саратове проголосовали от 70 — 93 % избирателей, принявших участие в голосовании. По способу принятия решения, местные референдумы делятся на: 1) обязательные; 2) факультативные. За весь период изучения референдума, учеными - правоведами была сформирована классификация референдумов. Классификация местных референдумов может проводиться по различным основаниям. При этом главным является то, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству.

В первом случае устанавливается, что решение по определенному вопросу может быть принято только путем референдума.

Одним из решений, которое в обязательном порядке должно быть принято посредством местного референдума, является согласие местного населения на изменение границ либо территориальной принадлежности той местности, где участники референдума проживают. Так, например, решался вопрос о передаче Сокольского района из состава Ивановской области в состав Нижегородской области. Подводя итоги местного референдума, учитывая решение органов государственной власти Ивановской и Нижегородской областей, Совет Федерации 03.02.1994 года на основании пункта «а» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации утвердил изменение границ между Ивановской и Нижегородской областями в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы.

Референдумы, инициированные снизу, представляют собой один из механизмов разрешения социальных конфликтов. Инициировать проведение референдума, как мы можем видеть из организации процедуры его проведения, очень непросто, поскольку эта процедура осуществима лишь при весьма высоком уровне общественного согласия и общественного сознания. Организация референдума требует, помимо прочего, взаимодействия инициативной группы с местными и региональными властями в период ее регистрации и подготовки референдума. Вследствие высокой ресурсоемкости этого процесса протестные действия принимают форму референдума лишь при очень серьезной озабоченности граждан той или иной социальной проблемой. Референдум, таким образом, свидетельствует об особой значимости конфликта между жителями какой-либо области России и хозяйственной политикой государства и/или бизнеса. Помимо экологического права граждан, как отечественные, так и зарубежные исследователи признают экологические проблемы в качестве глобальных проблем современности, то есть такими проблемами, которые влияют на жизнь не только отдельных индивидуумов, но и всего человечества, даже тая в себе угрозу его гибели. В этой связи чрезвычайная важность экологических вопросов очевидна. В данном разделе исследования представлен один из видов российских референдумов: экологический референдум. В последнее время усиливается наступление на экологические права граждан со стороны властных структур. Экологические проблемы не рассматриваются государственными структурами как первостепенные, приоритет отдается экономическому развитию. Все большее количество проектов, представляющих потенциальную экологическую опасность, осуществляется с нарушением законодательных и нормативных актов, без учета мнения населения. Все меньше эффективных способов влияния на власть остается у граждан. В такой ситуации особое значение приобретает институт референдума, являющегося высшим и непосредственным выражением власти народа. Часто именно референдум - единственное средство, способное остановить реализацию опасного проекта, ведь его итоги не могут быть отменены ничем иным, кроме другого референдума.

На местный референдум Нерюктяйинского наслега в Республике Саха (Якутия) выносился вопрос: «Согласны ли Вы на введение местного самоуправления?». Для решения этого вопроса на избирательные участки явилось 58,65 % участников референдума и «за» проголосовало 52,65%. Таким образом, референдум был признан состоявшимся и вопрос, вынесенный на него, признан решенным положительно.

Есть народная инициатива об организации муниципального образования города Новоульяновска - 18 тысяч населения просят решить их вопрос. Они входят в Ульяновский район с центром в Ишеевке. Это можно разрешить только посредством референдума .

Проводились референдумы и в других субъектах Российской Федерации по объединению территорий в единое муниципальное образование с различными результатами. В Красноярском крае проводились референдумы Северо-Енисейского района (Выносился вопрос «Согласны ли Вы с объединением в единое муниципальное образование «Северо-Енисейский район»?».) и Ужурского района (Выносился вопрос «Согласны ли Вы с объединением в единое муниципальное образование «Ужурский район»?».). Оба они состоялись и вопросы, вынесенные на них, были решены положительно.

Менее удачными были проведенные референдумы в Ленинградской и Рязанской областях по аналогичным вопросам: объединения и организации муниципальных образований . Из-за низкой явки участников местных референдумов они были признаны не состоявшимися. В марте 2000 года в Ленинградской области был проведен местный референдум города Сосновый Бор об участии мэра города в организации работы Собрания представителей и принятия постановления об основных принципах организации местного самоуправления города. Об образовании, преобразовании, упразднении, изменении границ муниципальных образований проводились референдумы в Иркутской, Мурманской, Московской, Нижегородской, Рязанской областях и др " . На местных референдумах принимаются Уставы муниципальных образований, а так же происходит их корректировка. В Красноярском крае в марте 2000 года проводился референдум в Ермаковском районе о внесении изменений и дополнений в Устав, в Мурманской области -местный референдум города Мончегорска о внесении изменений и дополнений в Устав города.Во Владимирской области был проведен референдум по проекту Устава города Покрова Петушинского района, который из-за низкой явки избирателей был признан несостоявшимся125. В Архангельской области был проведен ряд местных референдумов по принятию и изменению уставов муниципальных образований. Однако, следует обратить внимание на тот факт, что большинство из проведенных референдумов были признаны не состоявшимися. В соответствии с Законом Архангельской области «О местном референдуме в Архангельской области» местный референдум признается состоявшимся, если в нем приняло более половины граждан, имеющих право участия в местном референдуме

3.2.Местный референдум: проблема проведения в субъектах

Российской Федерации

Референдум в системе непосредственной демократии занимает особое место, предопределенное его сущностными характеристиками как осуществляемого в форме всенародного голосования волеизъявления граждан, проживающих на территории публично-правового образования, направленного на принятие окончательного властного решения. Самостоятельное место этого института в системе непосредственной демократии предопределяет такие требования к нормативно-правовому регулированию референдумных процедур, которые, с одной стороны, позволяют гражданам свободно решать путем референдума наиболее важные вопросы государственного и местного значения, а с другой - не позволяют злоупотреблять правом на референдум в целях дестабилизации общественно-политической обстановки.

При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники, требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума - в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, то есть формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.

Анализ мирового опыта проведения референдумов показывает, что отсутствие в законодательстве требований к формуле приводит к тому, что принятое на референдуме решение не соответствует истинному волеизъявлению граждан. В связи с этим нам представляется правильным, что в Законе «О референдуме» 2004 г. (в отличие от Закона «О референдуме» 1995 г.) предусмотрено специальное требование к формуле референдума: вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7 ст. 6).

Ограничения, связанные с принятием на референдуме публично-властных решений, достаточно подробно исследованы в отечественной конституционно-правовой науке. Не касаясь характеристики содержания данных ограничений, остановимся на проблемах реализации права граждан на референдум.

При формулировании норм о предмете референдума законодатель не может исходить из разрешения «выносить на референдум открытый список вопросов, вынесение которых не противоречит действующему законодательству». Одновременно нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения

3.4. Тенденции развития местной демократии в европейских странах

Наряду с прямыми демократическими правами, в соответствии с которыми граждане могут напрямую участвовать в принятии решений, т. е. составлять определенную конкуренцию избранным муниципальным представителям, все большее значение с точки зрения теории и практики местной демократии приобретают партиципативные права участия и взаимодействия при принятии решений. Одновременно они представляют собой важное дополнение (и корректировку) представительной демократии, не затрагивая, однако, прав на принятие решений самими выборными органами. Ниже предметно рассматривается развитие прав граждан на прямое участие в местном самоуправлении в Англии, Швеции и Франции.

Англия

При регулировании местной демократии британское законодательство до последнего времени в полном объеме придерживалось традиционного принципа верховенства представительной демократии. Данный принцип базируется на законодательных нормах 1832 г., которыми закреплен статус избранных муниципальных советов как органа принятия решений местных властей. Главенство представительной демократии находит свое выражение и подтверждение в доминирующем с точки зрения конституционной политики положении, являющимся фундаментом в общегосударственном контексте. Парламентский суверенитет – не терпит никаких прямых демократических конкурентов, ни на национальном, ни на местном уровне.

За последние годы в этой закрепленной с правовой и культурно-политической точек зрения гегемонии представительно-демократических структур принятия решений была пробита значительная брешь, в первую очередь из-за проведения институциональных изменений, заключающихся в том, что признание легитимности таких структур ставится в зависимость от результатов обязательного референдума (плебисцит по существу).

С одной стороны, это касается (обязательных) референдумов, проведенных в 1997 г. в Шотландии и Уэльсе, по вопросу создания избираемых региональных парламентов. С признанием референдумов в сентябре 1997 г. была введена регионализация Соединенного Королевства. Еще в восьми регионах Англии должны были быть проведены референдумы по формированию собраний региональных представителей на выборной основе; после того как в ноябре 2004 г. в одном из регионов (Северо-Восток) результаты соответствующего референдума оказались отрицательными подавляющим большинством голосов, правительство отказалось от дальнейшей реализации стратегии прямой демократии.

Другим современным релевантным примером является проведение (обязательных) местных референдумов (плебисцитов по существу) для выявления позиции местных сообществ относительно введения прямых выборов мэров).

Импульсом к этому послужило достигнутое в мае 1998 г. в Большом Лондоне положительное решение о проведении прямых выборов мэра. После получения положительного решения на референдуме состоялись прямые выборы, по результатам которых Кен Ливингстон стал первым в английской муниципальной истории напрямую избранным мэром.

Этот прорыв послужил также основой для полномасштабной реформы традиционной муниципальной модели, на реализацию которой был направлен Закон о местном управлении 2000 г., в соответствии с которым две из трех законодательно предложенных модели управления предусматривают прямые выборы мэров. Однако для их внедрения необходимо получить согласие местного сообщества, выраженное на обязательном референдуме. Такой референдум может быть проведен по инициативе как минимум 5% граждан, обладающих избирательными правами. Нужно, правда, отметить, что на сегодняшний день лишь в немногих муниципалитетахпроведенысоответствующие референдумы, и пока только 11 (из 316) муниципалитетов внедрили модель прямых выборов мэров.

Швеция

История прямой демократии в Швеции уходит корнями в раннее Средневековье, когда существовали местные народные собрания. Аналогично длительным историческим опытом на территории Европы обладает, пожалуй, еще только Швейцария. В Швеции, которая исторически развивалась как сельскохозяйственная страна со свободным крестьянством, избежавшим фазы феодальной зависимости и угнетения, решения на сельском уровне принимались на непосредственных сходах жителей. Закон 1862 г., в соответствии с которым было введено современное местное самоуправление, установил, что общины могли сделать выбор между выборными муниципальными представительными органами и прямыми общинными собраниями. Во многих (если не в большинстве) из 2500 муниципалитетов даже после 1945 г. общепринятой (привычной) формой принятия решений были прямые общинные собрания.

В связи с территориальной реформой в 1974 г., в результате которой образовалось 288 муниципалитетов (с населением в среднем 35 тыс. чел.), принятый в том же году конституционный закон наделил местное самоуправление исключительным статусом, практически равносильным парламентской форме правления, однако одновременно закрепил принцип представительной демократии и на местном уровне власти в форме муниципальных представительных органов, а также предусмотрел обязательность проведения выборов членов таких органов каждые четыре года. Таким образом практически была прекращена богатая традициями история местной прямой демократии.