Местный референдум: условия и порядок проведения. Результаты местного референдума

3. Правовые основы и условия проведения местных референдумов

Местный референдум – это прямое голосование граждан, местожительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом участия в местном референдуме, по наиболее важны вопросам местного значения в целях принятия решений по этим вопросам.

В Конституции Российской Федерации остается открытым вопрос о форме учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Практика реализации принципа территориальной стабильности муниципальных образований после принятия Конституции Российской Федерации привела к необходимости толкования Конституционным Судом Российской Федерации положений Конституции Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу "О проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выражена правовая позиция, согласно которой наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является местный референдум.

В силу конституционного положения о референдуме и свободных выборах как высших и непосредственных формах выражения власти народа, решения референдума имеют высшую юридическую силу и обязательны для исполнения. Это означает, что решения местного референдума, принятые по вопросам местного значения, обязательны для исполнения как органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и гражданами, юридическими лицами. При изменении границ, преобразовании муниципальных образований всегда затрагиваются интересы по крайней мере не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума невозможно. На территории одного из муниципальных образований положительное решение референдума, принятое на территории другого муниципального образования, не может быть реализовано. Только одинаковое решение референдума в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменять, предоставляет возможность реализовать эти решения в обоих муниципалитетах. 
Поэтому в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ законодатель отказался от института местного референдума для выяснения мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов и преобразования муниципальных образований. Статья 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ содержит положения о проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Вопросы изменения границ территорий и преобразования муниципального образования не включены в перечень вопросов местного значения. И тем самым исключены из перечня тех вопросов, которые могут быть вынесены на местный референдум.

Поскольку Конституционный Суд Российской Федерации провел аналогию процедуры голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и процедуры референдума, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ сделаны соответствующие отсылки к процедуре проведения местного референдума с обязательным выполнением условия получения согласия населения по вопросу изменения границ, преобразования муниципальных образований.

Формы непосредственной демократии, такие, как референдум, сход, собрание, конференция в большинстве случаев, установленных федеральным законом, рассматриваются не как формы, замещающие представительные органы местного самоуправления, а как характерная особенность деятельности местной власти. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 22) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. уточнены и расширены правовые гарантии реализации инициативы граждан по проведению местного референдума, а также гарантии реализации права граждан на участие в местном референдуме. В частности, установлены механизмы осуществления судебной защиты прав граждан по осуществлению инициативы проведения местного референдума. В Федеральном законе несколько перераспределены полномочия уровней публичной власти по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местных референдумов. Так, полномочия по нормативному правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местного референдума отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, которые должны осуществляться через принятие законов субъектами Российской Федерации, а не уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, как это предусматривалось Федеральным законом в редакции 1995 г. 
Более детально урегулирован порядок осуществления инициативы проведения местного референдума. В прежней редакции Федерального закона подробное регулирование осуществления инициативы проведения местного референдума было отнесено к полномочиям муниципальных образований. Регламентация порядка осуществления инициативы была отнесена к предмету регулирования уставом муниципального образования.В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ подобных полномочий для муниципальных образований не предусмотрено.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации действуют законы по вопросам проведения местного референдума. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты кодифицированные нормативные правовые акты (кодексы субъектов Российской Федерации), в которых регулируются правоотношения, связанные с инициированием, подготовкой и проведением местных референдумов. В ряде субъектов Российской Федерации действуют отдельные законы о местном референдуме. Существуют также законы субъектов Российской Федерации, в которых регулируются одновременно правоотношения, связанные и с проведением местного, и с проведением регионального референдума - референдума субъекта Российской Федерации. 
Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы проведения местных референдумов, можно классифицировать по двум группам. К первой группе относятся субъекты Российской Федерации, в которых указанные вопросы регулируются отдельными законами. Практика принятия таких специальных законов довольно разнообразна. Так, например, в Удмуртской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Калининградской, Нижегородской, Новосибирской, Пензенской, Тульской областях и других субъектах Российской Федерации отдельными законами регулируются вопросы проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы глав муниципальных образований, проведения местных референдумов. В ряде субъектов Российской Федерации, таких, как Архангельская, Ленинградская, Сахалинская области, проведение местных референдумов регулируется специальными отдельными законами.

Ко второй группе субъектов Российской Федерации относятся субъекты Российской Федерации, в которых регламентация проведения местных референдумов проводится в избирательных кодексах. Избирательные кодексы приняты в Алтайском, Хабаровском краях, Владимирской области и других субъектах Российской Федерации. В Алтайском крае в Избирательном кодексе регулируется также институт отзыва избирателями депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Начиная с 2004 г. законодательная база субъектов Российской Федерации, регулирующая вопросы местного референдума, планомерно приводится в соответствие с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Наиболее существенными из них являются следующие.

1. В новой редакции Федерального  закона, так же как и в прежней, установлено, что местный референдум  может проводиться по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 22). На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

- о досрочном прекращении или  продлении срока полномочий органов  местного самоуправления, о приостановлении  осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов

- о персональном составе органов  местного самоуправления;

- об избрании депутатов и  должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность  и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

- о принятии или об изменении  местного бюджета, исполнении и  изменении финансовых обязательств  муниципального образования;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" запрещено вводить иные ограничения. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны также противоречить законодательству Российской Федерации и законодательству субъекта Российской Федерации, в котором расположено муниципальное образование. 
Право формулировать вопрос референдума принадлежит группе, инициирующей референдум, поэтому на местный референдум может быть вынесен любой вопрос, по содержанию отнесенный к вопросам местного значения.

2. В законах ряда субъектов  Российской Федерации к вопросам, которые могли быть вынесены  на местный референдум, были отнесены  вопросы, связанные с изменением границ муниципальных образований. В связи с введением нового института учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление - голосование граждан по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований, из законов субъектов Российской Федерации должны быть исключены процедуры учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, посредством проведения местного референдума.

Впервые в законодательной практике местного самоуправления в ст. 31 Федерального закона веден институт опроса граждан. Поскольку целью проведения опроса граждан является выявление мнения населения и учет этого мнения при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, институт опроса граждан является формой, адекватной консультативному референдуму. Результаты опроса носят рекомендательно-консультативный характер при принятии решений органами публичной власти. В связи с введением института опроса граждан из законов ряда субъектов Российской Федерации исключены процедуры, предусматривающие возможность проведения местного референдума консультативного характера (местного консультативного референдума). Так, например, из Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов исключен институт местного народного опроса, который ранее содержался в Кодексе. В то же время Законом Удмуртской Республики от 11 октября 2003 г. № 51-ЗС регулируются вопросы проведения не только местного референдума, но и местного консультативного референдума. Представляется, что наличие в законодательстве субъекта института консультативного референдума, института опроса граждан на местном уровне создаст недопустимые с правовой точки зрения условия для их конкуренции. Поскольку институт опроса граждан предусмотрен Федеральным законом, консультативный референдум должен быть исключен как форма участия населения в решении вопросов местного значения.

3. Федеральным законом "Об основных  гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрено, что конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ впервые в ст. 56 предписано обязательное проведение референдума

Совместная инициатива проведения референдума, выдвинутая представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами. Порядок реализации инициативы проведения референдума включает установленную законодательством совокупность действий. Законом формулируются обстоятельства, исключающие назначение и проведение местного референдума. Он не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории муниципального образования или на части его территории. Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении местного референдума исключительно в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума. Региональными законами, уставами муниципальных образований могут быть установлены сроки, в течение которых местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов референдума. Названный Закон не допускает установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума1

Правовая база, регулирующая организацию местных референдумов, представлена федеральными законами "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", региональными законами (специально посвященными местным референдумам либо референдумам в субъектах Федерации и местным референдумам одновременно), уставами муниципальных образований .

ГЛАВА 2 . МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ: ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ. РЕЗУЛЬТАТЫ МЕСТНОГО  РЕФЕРЕНДУМА

2.1 Особенности проведения местного референдума

 Инициатива проведения местного  референдума принадлежит гражданам  РФ, имеющим право на участие  в референдуме. Особенностью местного референдума является то, что в нем получили право участвовать иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования при условии, что государство, гражданами которого они являются заключило с Российской Федерацией международный договор. Другой особенностью местного референдума служит то, что из его участников исключаются военнослужащие, проходящие срочную службу, если до призыва они проживали в других муниципальных образованиях. Данная категория просто не включается в список участников местного референдума. Между тем названный Закон предусматривает, что инициатива проведения референдума может быть предоставлена и иным субъектам. Они должны быть определены федеральным законом. Применительно к местному референдуму инициатива его проведения гарантирована избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законам. Субъектами инициативы местного референдума выступают также представительные органы местного самоуправления и главы местных администраций, которые выдвинули эту инициативу на совместных началах. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений (иных общественных объединений) является поддержка данной инициативы путем сбора подписей не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных в муниципальном.

1. С целью выдвижения инициативы  организации местного референдума  и сбора подписей в ее поддержку создается инициативная группа в количестве не менее 10 человек. Право образования такой группы принадлежит гражданину или группе граждан, допущенных к участию в референдуме. Если с ходатайством о проведении референдума выступило общественное объединение, инициативной группой признается руководящий орган этого объединения независимо от его численности.