Местное самоуправление

4) законы субъектов Российской  Федерации, вносящие изменения в  региональные законы, касающиеся  организации местного самоуправления  в субъектах Российской Федерации  либо полномочий органов местного  самоуправления (Вологодская область, Ставропольский край). В Ставропольском  крае и Новосибирской области  реформа местного самоуправления  начала реализовываться в полном  объеме с 1 января 2005 г.

При этом в числе основных задач было предусмотрено, как этого требует Федеральный закон, обеспечение формирования двухуровневой системы органов местного самоуправления. Первоочередное внимание обращено на уточнение территориальной основы местного самоуправления в крае, на установление границ муниципальных образований, что соответствует требованиям Федерального закона.8

В результате отдельные законы субъектов Российской Федерации определили порядок установления границ муниципальных образований (Ставропольский край, Орловская область, Курганская область и др.). При этом для разрешения возможных споров различными по статусу нормативными правовыми актами (Ставропольский край, Чеченская республика) установлен специальный порядок их разрешения во внесудебном порядке.

К настоящему времени пересмотрены и приведены в соответствие с федеральным законодательством большинство региональных законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления (Закон Ставропольского края от 8 февраля 2006 г. № 6-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления») и местных референдумов (Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 950-ЗПО (в ред. от 20 февраля 2008 г.) «О местном референдуме в Пензенской области». Внесены изменения и дополнения (или приняты в новой редакции) в законы, регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (Закон Тюменской области от 29 декабря 2005 г. № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области»), и другие законы.

Одним из показателей проведения реформы местного самоуправления стало увеличение числа муниципальных образований. Например, к началу реформы в Ставропольском крае было 290 муниципальных образований. После наделения соответствующим статусом муниципальных образований их количество увеличилось до 330 единиц. В результате работы, проведенной органами государственной власти Ростовской области совместно с органами местного  самоуправления, с 1 января 2005 г. там существуют 463 муниципальных образования. И такая тенденция во всех регионах Российской Федерации.9

Все эти преобразования потребовали усилий, прежде всего от органов государственной власти субъектов Российской Федерации по организации работы на муниципальном уровне в части формирования во вновь созданных муниципальных образованиях органов местного самоуправления, а следовательно, проведение выборов. Кроме того, вне зависимости от состава территории и численности населения необходимо было передать на муниципальный уровень собственность и сформировать местные бюджеты.

В ходе построения местного самоуправления выявился ряд недостатков поселенческой модели. Главный из них - слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всего перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий. Для реализации требования закона об установлении границ субъектам Федерации необходимо было до 1 января 2007 г. установить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Предварительные проработки показали, что на эти цели регионам потребуется от 50 до 70 млн. рублей. Это стало одной из причин продления установленного срока. Региональными законами органы местного самоуправления наделены широким кругом полномочий в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства, оказания специализированной медицинской помощи и др. (Ставропольский край, Пензенская область).10

В бюджетах субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год просчитываются субсидии органам местного самоуправления на осуществление указанных полномочий. Реформа местного самоуправления предъявляет новые требования к параметрам межбюджетного регулирования.

Теперь приоритетным становится обеспечение вертикальной сбалансированности. Все доходы консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации должны быть распределены пропорционально расходным обязательствам между всеми уровнями бюджетной системы внутри субъекта. Обеспечение вертикальной сбалансированности должно быть не только на региональном, но и на федеральном уровне.

1.3 Перспективы развития местного самоуправления в России

        С развитием подлинного народовластия, представительной и непосредственной демократии изменялись и основы местного самоуправления в России, совершенствовалась его законодательная база. Объективно назревшей потребностью в последние годы стало введение обновленного варианта местного самоуправления, с учетом исторического и современного российского опыта. Современная модель местного самоуправления в Российской Федерации основана на положениях Конституции Российской Федерации, нормах Европейской хартии местного самоуправления. И хотя на первый взгляд кажется, что в России создана стройная система правового регулирования местного самоуправления, мы знаем, что по ряду объективный и субъективных причин муниципальное право на сегодня не лишено недостатков.11

Основополагающим стратегическим направлением в процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении, безусловно, является принятие Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в принципиально новой редакции. В экспертной записке на проект указанного федерального закона, подготовленной Фондом развития парламентаризма в России в октябре 2002 г., отмечено, что представленный в Государственную Думу РФ проект федерального закона разработан в целях осуществления реформы территориальной организации местного самоуправления, системы разграничения компетенции и предметов ведения между субъектом РФ и муниципальным образованием, и системы бюджетного финансирования полномочий органов местного самоуправления.

Определение территории муниципальных образований становится унифицированной для всех субъектов РФ, что облегчает федеральное регулирование и контроль за деятельностью органов местного самоуправления, а также создает условия для выработки единых федеральных стандартов бюджетного финансирования вопросов местного значения. Тем не менее, проект закона изначально закладывает противоречия между уровнями системы в сфере управления муниципальным хозяйством. Несмотря на попытку авторов законопроекта детально разграничить предметы ведения двух уровней, сферы компетенции поселений из муниципальных районов будут частично совпадать. В настоящее время значительная часть правоотношений в сфере местного самоуправления регулируется именно законодательством субъектов Российской Федерации. Полнота законодательного регулирования по регионам различна. Некоторые субъекты Федерации приняли только минимально необходимый перечень законов, другие же развивают свое законодательство в опережающем темпе, не дожидаясь принятия федеративных или федеральных законов.

Определение целей и задач правового регулирования в сфере местного самоуправления, правильный выбор методов этого регулирования, точное понимание роли и значения закона субъекта Российской Федерации позволит региональным законодателям оптимизировать законотворческую деятельность. Необходимо выработать Концепцию законодательной деятельности краевой Государственной Думы в области местного самоуправления на долгосрочную перспективу. Нам представляется немаловажным обратить внимание на несколько проблем, сдерживающих развитие местной демократии и требующих первоочередного решения.12

1. Главная проблема, которую  необходимо решить, - это несоответствие  полномочий органов местного  самоуправления их ресурсному  обеспечению.

Необходимо уточнить предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, главным образом, с позиций возможности их реального осуществления. Лучше иметь меньшее число полномочий местных властей, но чтобы эти полномочия действительно были теми, где осуществлялась реальная свобода в принятии решений и этим бы полномочиям соответствовали собственные ресурсы над которыми местные власти имеют право решения. Не обойтись и без уменьшения доли участия муниципальных органов в различных федеральных и краевых программах (развития образования, здравоохранения, помощи малоимущим и пр.).

Представляется целесообразным разделение указанных полномочий на обязательные (для этого блока задач должна быть установлена совершенно определенная ответственность, и для их реализации должны быть выделены финансы - собственные доходные источники местного самоуправления) и факультативные (осуществляемые при наличии дополнительных возможностей).

Следует отметить, что поскольку задача, которую ставит общество перед органами власти, постоянно обновляется, зафиксировать полномочия местного самоуправления (как и других уровней власти) в исчерпывающем перечне невозможно, поэтому представляется необходимым в первую очередь установить принципы, которые позволили бы по мере развития федеративных отношений избежать коллизий в отношениях различных уровней власти.

2. Особого внимания требует  вопрос о наделении органов  местного самоуправления отдельными  государственными полномочиями.

Кроме того, в условиях нестабильных финансово-экономических отношений, объективной чертой которых является дефицит материальных средств, может быть распространена практика делегирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий соответствующим территориальным государственным органам на основе заключенных с ними договоров (соглашений) на обслуживание муниципальных образований по решению отдельных вопросов местного значения.

3. Становление правовой  базы муниципальной службы требует  дальнейших конкретных шагов, юридического  оформления механизма прохождения  муниципальной службы; порядка подготовки, исполнения и контроля исполнения  управленческих решений; системы  профессионального образования  муниципальных служащих и т.д.

4. Законодательство Российской  Федерации не содержит правовых  норм, которые бы детально регулировали  подготовку и принятие муниципальных  нормативно-правовых актов. Данные  вопросы должны регулироваться  законодательством субъектов Федерации, а также подробно регламентироваться  уставами муниципальных образований  и иными муниципальными правовыми  актами.

5. На сегодняшний день  актуальна постановка вопроса  об ответственности органов государственной  власти перед местными сообществами, представленными муниципальными  органами. Однако современная редакция  Федерального закона «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации»13 и представленный проект одноименного закона совершенно не предусматривают возможность наступления ответственности органов государственной власти в случае, если они не выполняют обязанности по отношению к местному самоуправлению, возложенные на них законодательством.

        Таким  образом следует подумать и над вопросами создания действенных механизмов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, которые гарантировали бы уважение законности и повышение эффективности, не затрагивая свободу выбора органов местного самоуправления при исполнении своих полномочий. Подводя итог вышесказанному, отметим, что очень важно вычленить среди проблем, требующих правового разрешения, те из них, которые сдерживают развитие местного самоуправления, служат источниками негативных тенденций, снижают эффективность деятельности органов местного самоуправления последовательно и системно разрешать их как на уровне федерального законодательства, так и на уровне краевого.

ГЛАВА 2.ЭЛЕМЕНТЫ, СОСТОВЛЯЮЩИЕ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД РАЗВИТИЯ

2.1 Структурные элементы основ местного самоуправления

       Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти, т.е. властеотношения. Среди них можно выделить следующие группы отношений:

-  возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности - социальная основа;

-  возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то есть организационные - организационная основа;

-  возникающие в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти - территориальная основа;

-  возникающие в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;

-  возникающие в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления;

-  возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления - правовая основа;

-  возникающие по поводу формирования теории о местном самоуправлении - теоретические основы и т.д.14

Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.

При этом следует заметить, что первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Социальная общность состоит из индивидов, из конкретных людей, являющихся субъектами отношений в системе местного самоуправления. Следовательно, социальная основа местного самоуправления является первичной по отношению к другим основам местного самоуправления. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, союза общин была своя территория, в пределах которой люди жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность населения диктовала необходимость расширения территории. Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления. Развитие социальной, организационной и территориальной основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало также людям рабочие места.