Местное самоуправление в советский период

      В пределах  своих полномочий местные Советы  должны были обеспечивать комплексное  экономическое и социальное развитие  на их территории; осуществлять  контроль за соблюдением законодательства  расположенными на этой территории  предприятиями, учреждениями и  организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать  их деятельность в области  землепользования, охраны природы,  строительства, использования трудовых  ресурсов, производства товаров  народного потребления, социально-культурного,  бытового иного обслуживания  населения.

      Решения  местных Советов, принятые в  пределах полномочий, предоставленных  им законодательством Союза СССР, союзной и автономной республики, были обязательны для исполнения  всеми расположенными на территории  Совета предприятиями, учреждениями  и организациями, а также должностными лицами и гражданами.

      Районные, городские и районные в городах  Советы могли образовывать отделы  и управления исполкомов, утверждать  и освобождать от должности  их руководителей; отменять решения  нижестоящих Советов; создавать  наблюдательные комиссии, комиссии  по делам несовершеннолетних, комиссии  по борьбе с пьянством при  исполкомах Советов, комитеты  народного контроля, утверждать  их составы, назначать и освобождать  от должности их председателей;  утверждать структуру и штаты  исполнительного комитета, его отделов  и управлений, исходя из принятых  в республике нормативов и  установленной для исполкома  численности административно-управленческого  аппарата.

      Сельские  и поселковые Советы на сессиях  объединяли, направляли средства, выделенные  колхозами, совхозами, предприятиями  на жилищно-коммунальное, культурно-бытовое  строительство и благоустройство;  утверждали и освобождали от  должности руководителей школ  и других подведомственных им  учреждений; рассматривали замечания  и предложения по уставам сельскохозяйственных  артелей; утверждал представления  в исполнительные комитеты вышестоящих  Советов по вопросам, связанным  с изменением административно  - территориального устройства.

      Кроме перечисленных  местные Советы были правомочны, рассматривать и решать на  сессиях любые вопросы, отнесенные  к их ведению законодательством  Союза ССР, союзной и автономной  республики.

      Местные  Советы сами определяли целесообразность  рассмотрения того или иного  вопроса Советом или подотчетным  ему органом. В принципе местные  Советы имели право рассматривать  и решать любой вопрос, отнесенный  к их ведению. Однако местным  Советам не было необходимости  подменять подчиненные им органы  управления и самим рассматривать  все вопросы экономического и  социального развития. На практике  они принимали к своему рассмотрению  лишь те вопросы, которые имели  наиболее важное значение.

      Объем прав  и обязанностей местных Советов  зависел от их звена. Так,  областные, краевые Советы сосредоточили  в своих руках все нити руководства  экономическим и социальным развитием. Они непосредственно руководили предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в их подчинении, а также предприятиями, учреждениями и организациями, подчиненными нижестоящим Советам.

      Районный  Совет как узловое звено местных  органов власти выступал организатором  развития всех отраслей местного  хозяйства, непосредственно руководил  развитием местной промышленности, всем делом социального, коммунально-бытового, культурного, торгового обслуживания  населения, народным образованием, здравоохранением. Это было обусловлено  тем, что большинство предприятий  и учреждений сферы обслуживания  находилось в не­посредственном  подчинении районных Советов.  Районный Совет выступал также  непосредственным организатором  и руководителем развития сельскохозяйственного  производства.

      Планово-регулирующие  начала занимали в его деятельности  значительно меньшее место и  проявлялись в руководстве, осуществляемом  через сельские, поселковые Советы  и Советы городов районного  подчинения.

      Для городских  Советов была характерна деятельность, прежде всего в сфере руководства  промышленностью, городским хозяйством  и обслуживания населения. Они  руководили подчиненными им предприятиями,  принимали меры по развитию  производства товаров народного  потребления и местных строительных  материалов на базе местного  сырья, осуществляли контроль  за строительством, ведущимся на  их территории, организовывали жилищное, коммунальное, культурно-бытовое строительство.  Городские Советы руководили  учреждениями культуры, государственной  и кооператив­ной торговлей, общественного  питания, предприятиями бытового  обслуживания, благоустройством городов,  коммунальным хозяйством. В их  ведении находилось руководство  всей деятельностью школ, внешкольным  воспитанием детей, работой по  медицинскому и пенсионному обслуживанию  населения и т. д.

      Особенности  компетенции сельских и поселковых  Советов проявлялись в их задачах  и правах в области сельского  хозяйства и социально-культурного  обслуживания населения. Сельские  и поселковые Советы контролировали  деятельность колхозов и совхозов  и оказывали им помощь в  развитии сельскохозяйственного  производства.  Обратим внимание  на компетенцию местных Советов  по отношению к неподчиненным  предприятиям, учреждениям и организациям. Компетенция местных Советов  по отношению к неподчиненным  предприятиям, учреждениям и организациям  затрагивала самые различные  сферы их деятельности.

     Наиболее широкий  объем прав местным Советам  был предоставлен в сфере, связанной  с обслуживанием населения. Местные  Советы контролировали деятельность  всех расположенных на их территории  предприятий, учреждений и организаций  по жилищному, коммунальному строительству,  строительству объектов социально-культурного  и бытового назначения, производству  товаров народного потребления,  по разработке и проведению  мер в области об­разования, здравоохранения  культуры, землепользования, охраны  природы, использования трудовых  ресурсов.

      Во всех  организациях, независимо от их  подчиненности. Советы контролировали  соблюдение социалистической законности, состояние охраны прав, свобод  и интересов граждан, работу  с письмами, жалобами и заявлениями  трудящихся.

      С полномочиями  местных Советов по отношению  к неподчиненным предприятиям, учреждениям  и организациям в тесной связи  находились их права по обеспечению  единого государственного руководства  всеми процессами экономического  и социально-культурного строительства  на своей территории, т. е. их  права по осуществлению координационных  функций. Они распространялись  на всю подведомственную местному  Совету территорию и на все  без исключения (как подчиненные,  так и неподчиненные и неподведомственные) предприятия, учреждения и организации.  Иными словами, речь шла о  широком комплексном подходе  к перспективам развития соответствующих  территорий. Это прямо предполагало  необходимость объединения возможностей, усилий и средств всех предприятий,  учреждений и организаций, расположенных  на территории Совета, с целью  обеспечения наиболее эффективного  развития всех процессов экономического, государственного, административного  и социально-культурного строительства,  охраны прав и свобод граждан,  обеспечения правопорядка.

     Различия в  подчиненности местным Советам  предприятий, учреждений и организаций  влияли не на наличие или  отсутствие у местных Советов  права воздействия на определенный  круг субъектов, а на степень  этого воздействия в различных сферах деятельности.

 Подчиненными предприятиями,  учреждениями и организациями  местные Советы были правомочны  руководить в полном объеме  и всеми сторонами их деятельности.

     По отношению  к неподчиненным предприятиям, учреждениям  и организациям сфера воздействия  местных Советов была более  узкой и носила иной характер: в вопросах, прямо затрагивающих  интересы населения (так называемых  вопросах местного значения), Советы  над правом координировать и  контролировать их деятельность  практически в полном объеме. Осуществляя контроль за неподчиненными  предприятиями, учреждениями и  организа­циями, заслушивая отчеты  их руководителей, принимая по  ним решения, местные Советы  оказывали на них тем самым  прямое руководящее воздействие.  Содержащиеся в решениях местных  Советов предложения и рекомендации  в адрес расположенных на территории  Совета предприятий, учреждений  и организаций вышестоящего подчинения  должны быть рассмотрены руководителями  этих организаций, и результаты  сообщены Совету в установленный  законом срок.

      Принятые  в пределах предоставленных Советам  прав, их решения были обязательны  для исполнения всеми предприятиями,  учреждениями и организациями,  расположенными на территории  Совета. В случае невыполнения  их требований Советы действовали  через соответствующие вышестоящие  органы: вносили в необходимых  случаях свои предложения, входили  с представлениями о наложении  на руководителей, не выполнивших  решения Совета, дисциплинарных  взысканий вплоть до освобождения  их от занимаемой должности.

      Многие  местные Советы объединяли средства  предприятий, учреждений и организаций  вышестоящего подчинения, ассигнованные  на жилищное, культурное и коммунально-битовое строительство, и выступали в роли единого заказчика.  Реализация компетенции местных Советов осуществлялась в различных организационно-правовых формах, дополняющих друг друга, связанных в единую систему. Многогранность и сложность функций Совета обуславливали значительную дифференциацию этой системы, специализацию отдельных ее элементов. Разнообразие организационных форм деятельности Советов требовало правильного их сбалансирования, строгого учета их особенностей и назначения в общей системе руководства, осуществляемого каждым органом государственной власти.

      Главной  организационно-правовой формой  деятельности местных Сонетов  являются сессии.

      Сессия  местного Совета - это созванное  в установленном законом порядке  общее собрание депутатов Сонета, правомочное решать все вопросы  его компетенции. Именно на  сессии Совет выступал как  представительный орган власти, верховенствующий на своей территории. На сессиях Советы рассматривали  все важнейшие вопросы, отнесенные  к их компетенции, контролировали  и направляли деятельность постоянных  комиссий, депутатских групп, исполнительных  комитетов, а также иных органов  государственного управления.

      Периодичность  сессий местных Советов определялась  Конституциями союзных и автономных  республик и законами о местных  Советах: сессии краевых, областных  Советов, Советов автономных областей, автономных округов, районных, городских  и районных в городах Советов  проводились не реже 4 раз в  год. Периодичность сессий сельских  и поселковых Советов в РСФСР,  Казахской ССР, Азербайджанской  ССР, Молдавской - 6 раз, а в остальных  республиках - 4 раза в год. Конституциями  автономных республик устанавливалась  такая же периодичность сессий  местных Советов, как и Конституцией  союзной республики, в составе  которой находилась данная АССР. Сессии проводились равномерно: не реже одного раза в три  месяца (если периодичность сессии - 4 раза в год) и одного раза  в два месяца (при периодичности  сессии - 6 раз в год).

      Пытаясь  придать политическую, экономическую  и общественную значимость Советам  всех уровней, ЦК КПСС выносил  эти вопросы на специальные  пленумы. Так, в числе прочих  вопросов 10 апреля 1984 г. очередной  Пленум ЦК КПСС рассмотрел  вопросы партийного руководства  Советами и повышения их роли  в коммунистическом строительстве.  Однако на нем, в который  уж раз, был лишь декларирован  тезис о том, что Советы это  политическая основа государства.  Тем не менее, в механизме  правового обеспечения комплексного  развития экономики на местах  выделялись элементы, свидетельствующие  о расширении круга полномочий местных Советов.

 Предполагалось, что местные  Советы будут участвовать в  рассмотрении проектов планов  объединений, предприятий, организаций  вышестоящего подчинения, расположенных  на территории местных Советов  народных депутатов, в утверждении  сводных текущих и перспективных  планов развития социально-культурной  сферы, в решении вопросов об  объединении средств для использования  их на строительстве социально-культурных  объектов и объектов общего  назначения.

3. Место и роль местных органов власти в советском государстве.

     Как оценивают  историки, юристы, политологи «советский  период развития и функционирования  местного самоуправления в России?

      По мнению  В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для советского периода были  характерны:

- во-первых, строгая иерархичность  социальных отношений, структуры  местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку  на вертикальную подчиненность  отдельных институтов. Поэтому уже  к осени 1917г. Советы начали  процесс объединения с выработкой  соответствующих принципов функционирования  по вертикали: волость (или  город) - уезд - губерния - область - государство;

- во-вторых, не всегда  демократические методы управления  корпорацией формировали и соответствующие  представления о структуре взаимоотношений  как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления  и институтов государственной  власти. (Например, местные Советы  рассматривали в качестве обязательных  для себя решения всех вышестоящих  Советов, Всероссийских совещаний  и съездов Советов);

- в-третьих, функциональное  содержание местной самоуправляющейся  единицы (корпорации) - поселка, района  и т. д. как, с одной стороны,  регулятора политической мобилизации  должно было, в конечном итоге,  сформировать и двойственное  понимание природы Советов. Вместе  с тем на развитие Советов,  их трансформацию из органов  самоуправления в местные органы  государственной власти и управления  огромное влияние оказали исторические  условия России. Одним из первых  признаков, показавших изменение  принципиальных основ функционирования  и деятельности местных Советов,  стал отказ от выборов и  переход к системе так называемых  «освобожденных работников», назначенных  на руководящие должности вышестоящими  Советами. Наконец, включение Советов  в систему государственной власти  и превращение страны в республику  Советов снизу доверху - изначально  противоречили самоуправленческой  природе Советов.