Местное самоуправление и его система. Система местного самоуправления и организационные формы местного самоуправления

Наиболее  ярким представителем является Франция. Основные принципы самоуправления на местах во Франции были заложены еще  в конце XVIII – начале XIX веков. Для  Франции всегда характерным являлась высокая степень централизации  местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы  административного контроля центральной  власти над местными органами, бюрократической  субординации между центром и  местными коллективами.

Представителем  правительства на местах, который  определял все направления деятельности местных органов был префект. Институт префекта появился после революции 1789 г., провозгласившей принцип единой и неделимой нации, а также с упразднением многообразия форм в системе местного управления. Жестко централизованная система управления просуществовала около 200 лет.

В 1982 году проведенная  во Франции реформа управления расширила  полномочия и предоставила большую  самостоятельность территориальным  коллективам, однако на местах за центральной  властью сильные позиции сохранились.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны – более 36 тысяч, из которых 90 % насчитывают менее 2 тыс. человек.  Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из  состава совета избирается мэра.  Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте – префекта. При определенных условиях, деятельность мэра может быть на месяц приостановлена постановлением министра внутренних дел или мэр может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Для современной  системы местного самоуправления Франции  характерны:

• наличие контроля за деятельностью местных органов со стороны центральной власти;
• в основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов.
• Законодательная база формируется правительством.

Германская система самоуправления

Среди современных  систем местного самоуправления выделяют и германскую модель управления. На развитие коммунального самоуправления Германии значительное влияние оказала  реформа правительства барона фон  Штейна в начале XIX века. Введенный  фон Штейном в 1808 г. прусский Устав  городов явился правовой основой  формирования местного самоуправления. Для реформы барона фон Штейна было характерным стремление устранить  параллелизм правительственных  органов и органов местного самоуправления, с образованием единой целостной  системы управления. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность  решать местные дела от своего имени  и по поручению государства. Коллегиальный  исполнительный орган местного управления - магистрат, действовавший параллельно  с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В начале XX века в ходе преобразований в государственном управлении деятельность местных общин попала под жесткий государственный контроль. Предпосылкой к этому прежде всего стали взаимоотношения центра и мест в области финансов.

В настоящее  время в Германии местные органы власти образуются в районах, городах  районного значения и общинах, которым, согласно действующей доктрине, государство  делегирует часть своих функций. Система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской  моделей, с наличием специфических  черт, что дает возможность говорить о смешанной форме местного самоуправления.

Общины являются главными субъектами коммунального  управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на собственные и делегированные.

Действующие в Германии организационные устройства общин основаны на четырех типах конституций: магистратная конституция, бургомистрская конституция, северогерманская конституция совета местного самоуправления, южногерманская конституция совета местного самоуправления.

а) Магистратная система (напр. - общины земли Гессен). Исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом – магистратом, члены которого избираются представительным органом общины. Магистрат состоит из бургомистра (председатель) и его заместителей. Бургомистр занимает положение «первого среди равных».

В срочных  случаях бургомистр располагает  правом неотложного принятия решения. При этом магистрат должен быть уведомлен о принятом решении. Бургомистр занимается распределением поручений между уполномоченными, правда, если представительство общины избрало для определенной сферы деятельности штатных уполномоченных, то бургомистру запрещено менять сферы их деятельности.

б) Бургомистерская форма (пр.- общины земли Рейланд Пфальц). Высшим органом здесь также является представительство общины (совет общины), которое избирается гражданами общины путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представительства работают на общественных началах и не обязаны в своей деятельности руководствоваться поручениями и указаниями своих избирателей. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

В качестве особенности этой формы следует  отметить, что наряду с советом  и бургомистром существует еще один важный орган правления города. Он образуется из бургомистра, штатных уполномоченных и уполномоченных на общественных началах с собственной сферой деятельности. Его задачи состоят в том, что он заступает на место бургомистра при подготовке решений совета по вопросам о плане бюджета, об уставах, о назначениях и увольнениях чиновников, разработке планов строительства.

в) Северогерманская система (пр. - общины земли Северный Рейн-Вестфалия). Основным органом является также представительство общины (совет общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на пять лет. Члены представительства общины не являются штатными работниками и не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей. Председательствует в совете бургомистр, который исполняет свои обязанности по совместительству. Бургомистр осуществляет председательские функции, является представителем вовне.

Бургомистр  избирается представительным органом  общины и является его председателем. Вместе с бургомистром избирается городской  голова (городской директор), который  занимается решением текущих вопросов местного самоуправления.

Директор  общины избирается советом на штатную  должность на восемь лет. К полномочиям директора общины относится ведение вопросов текущего управления, которые считаются возложенными на директора советом общины.

Эта форма  конституции подвергается постоянной критике, которая направлена в первую очередь на дуализм, параллельное существование  бургомистра как председателя совета общины, выполняющего свои обязанности на общественных началах, и значительно уступающего ему в сфере компетенции и полномочий штатного директора общины, работающего на профессиональной основе.

г) Южно-германская модель (на примере общин земли Бавария).  Основным органом является также представительство общины (совет общины). Оно избирается гражданами путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов сроком на шесть лет. Члены представительства общины не являются штатными работниками и не обязаны выполнять поручения по указанию избирателей.

В качестве главного органа самоуправления, наряду с органом представительной власти общины, рассматривается обербургомистр, избираемый гражданами. Бургомистр избирается непосредственно населением сроком на шесть лет. Бургомистр отвечает за решение текущих вопросов, которые не имеют для общины принципиального значения и не предполагают значительных обстоятельств.  

Система самоуправления США 

Для США характерно отсутствие единых для всей страны принципов административно-территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Поэтому налицо чрезвычайное разнообразие организационно-правовых форм. Рассмотрим их основные виды на примере управления графствами. Практически во всех графствах создается выборный представительный орган (муниципалитет) - совет графства, который представлен двумя типами:

комиссионерный совет. Характеризуется небольшим составом (3-5 человек). Члены совета избираются специально для работы в нем и не имеют права занимать другие государственные должности;

советы  контролеров. Формируются из числа должностных лиц тауншипов и муниципалитетов, входящих в графство. В этих советах их члены выполняют свои обязанности по совместительству, число членов колеблется от 10 до 100 и более человек.

В зависимости  от характера воздействия советов  графств на административный персонал в США используют три основных формы управления графствами: комиссионная форма, форма «совет - менеджер», форма «мэр - совет» («совет - выборный руководитель»).

В США в  ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились  три основные формы организации:   

1. Комиссионная форма была наиболее традиционной, но в настоящее время находится в состоянии упадка. Ее отличительной чертой является то, что совет графства выполняет как законодательные, так и исполнительные функции, а в отдельных штатах — и судебные. В этой форме не предполагается наличие высшего должностного лица. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления. (Пример в фильме «Челюсти»). При комиссионной форме нет разделения властей. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В качестве недостатков этой формы называются бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.  

2. Мэр – совет впервые появилась в 1835 г.. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.  

3. Совет – менеджер (городской управляющий) преобладает на западе и в некоторых южных штатах. Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.

4. Модель «сильный мэр - слабый совет» функционирует в большинстве крупных городов США. Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы сдержек и противовесов в отношениях исполнительного и представительного органов, которые скорее обеспечивают не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях со стороны другой.

Все многообразие форм и методов административного  контроля штатов над органами местного самоуправления можно разделить  на два типа -прямой и косвенный.

К прямому типу контроля американская теория и практика относит требования о предварительном одобрении штатом действий местных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддержание различных стандартов путем осуществления штатом инспекций; временную замену местной администрации штатным агентом; передачу функций местного управления администрации штата.

Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам советов и информации; требование административных агентств штатов к местным органам управления предоставлять им доклады: по самым различным вопросам; пересмотр решений местных органов управления; предоставление местному управлению целевой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблюдения определенных требований и стандартов.

Судебный  контроль штатов над местным управлением осуществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Законодательство  зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения  коммун и создания имимежобщинных союзов. В Испании, например, существуют синдикаты коммун, представляющие собой добровольные ассоциации.

Необходимо  отметить, что после Второй мировой  войны одной из тенденций реформ местного самоуправления проводившихся  в зарубежных странах (Германия, Великобритания, Скандинавские страны и др.) было укрупнение муниципалитетов. Так, в  Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов, которые  после реформы преобразованы  в 275 крупных муниципалитетов.

Правовую  основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные положения и нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует единый закон, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями штатов, а также принимаемых ими общих законов или законов об отдельных формах местного самоуправления.

Важнейшим источников муниципального права является Европейская  Хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15.10.1985 г. Советом Европы по инициативе постоянной Конференции  местных и региональных органов  власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Россия в 1996 году  вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Положения Хартии легли в основу принятых федеральных законов о местном самоуправлении в России.