Местное самоуправление и его система. Система местного самоуправления и организационные формы местного самоуправления

2. Формы непосредственного  самоуправления, при помощи которых население решает по существу вопросы, находящиеся в компетенции муниципального образования: местный референдум, сход граждан.

3. Формы непосредственного  самоуправления, посредством которых население участвует в решении вопросов, находящихся в компетенции муниципального образования, а также вопросов территориальной организации местного самоуправления: муниципальные выборы; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения.

Использование форм непосредственного самоуправления в конкретном муниципальном образовании  зависит не столько от решений, принимаемых  органами местного самоуправления, сколько  от наличия инициативы со стороны  населения. 

 

Модель местного самоуправления в  России как элемент системы самоуправления

Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию  зарубежного опыта, особенно в отношении местного самоуправления. Одним из наиболее ярких элементов примеров использования зарубежного муниципального управления является многообразие организационно-правовых форм местного самоуправления.

Другим элементом, которым в нашей стране активно  начали пользоваться, является наличие модельных документов, разрабатываемых для органов местного самоуправления. Не секрет, что на местах не всегда есть необходимое количество квалифицированных юристов, способных разработать хороший устав муниципального образования или положение о муниципальном заказе. Поэтому распространение модельных документов (образцов) оказывает значимую помощь.

В части структуры  органов местного самоуправления, Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие  от Федерального закона 1995 г., предоставляет  муниципальным образованиям гораздо  меньше возможностей по конструированию  системы органов. По существу, население  муниципального образования может  выбрать одну из моделей, предложенных в указанном законе.

1. Модель «совет — мэр»

Глава муниципального образования избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании  и возглавляет местную администрацию. Представительный орган такого образования  избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при  тайном голосовании.

Глава муниципального образования не только возглавляет  местную администрацию, но и является высшим должностным лицом муниципального образования.

2. Модель «совет — управляющий»

Представительный  орган муниципального образования  избирается населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при  тайном голосовании либо формируется  из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов  представительных органов указанных  поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. В последнем случае модель «совет — управляющий» является единственно возможной.

Глава муниципального образования является председателем  представительного органа муниципального образования, избирается либо представительным органом из своего состава, либо населением муниципального образования на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании.

Местную администрацию  возглавляет глава местной администрации, назначаемый на должность главы  местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности  на срок полномочий, определяемый уставом  муниципального образования.

В рассматриваемой  модели у представительного органа муниципального образования имеется  гораздо больше возможностей по контролю за деятельностью местной администрации, нежели в модели «совет—мэр». По крайней мере, у представительного органа есть возможность обратиться в суд для расторжения контракта с главой местной администрации.

3. Модель «сход — мэр»

В поселении  с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек  для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующих проведение схода, упоминаются как глава  муниципального образования, так и  глава местной администрации.

Между тем очевидно, что в отсутствие представительного органа глава муниципального образования может быть только главой местной администрации (если нет представительного органа, у него не может быть председателя).

Из ч. 2 и 3 ст. 36 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что глава муниципального образования с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек может избираться населением муниципального образования  на основе всеобщего, прямого, равного  избирательного права при тайном голосовании либо на сходе граждан.

Таким образом, модель «сход — мэр» аналогична модели «совет — мэр», но в ней  отсутствует представительный орган  муниципального образования.

4. Модель «совет — председатель  — мэр»

В поселениях с численностью населения менее 1000 человек глава муниципального образования независимо от способа  его избрания одновременно может  быть председателем представительного  органа поселения и главой местной  администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования  может не наделяться правами юридического лица. Данная модель не может применяться  в муниципальных образованиях с  численностью жителей, обладающих избирательным  правом, не более 100 человек, поскольку  в них представительного органа нет в принципе и используется модель «сход — мэр».

В модели «совет — председатель — мэр» организация  работы представительного органа фактически возлагается на местную администрацию  и отпадает необходимость содержания собственного аппарата представительного  органа.

Структура органов  местного самоуправления, а фактически модель местного самоуправления определяется населением вновь образованного  муниципального образования на местном  референдуме (в муниципальном образовании  с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. 

 

 

   Основные системы местного  самоуправления  за рубежом 

 

Система местных  органов самоуправления зарубежных стран строится в соответствии с  административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной  власти, а в федеративных, как  правило, относится к полномочиям  субъектов федерации. Первичными ячейками в зарубежных странах обычно являются городские и сельские коммуны, имеющие  различное название. В Дании –  муниципалитет, в Испании – хутор, приход, посад и др., в Англии приходской совет.

Во многих развитых странах в 80-х гг. прошли реформы, направленные на децентрализацию (муниципализацию) власти. Поэтому с определенной долей условности можно говорить о постепенном стирании граней между всеми моделями. Особенности местного управления в зарубежных странах в данной главе будут рассмотрены на примере США, Великобритании, Франции и Германии. Выбор стран обусловлен тем обстоятельством, что об этих государствах чаще всего говорят в контексте местного самоуправления в России и возможности использования зарубежного опыта.

Специфика муниципальных  организационных форм, взаимоотношения  местных органов с центральной  властью определяются историческими, географическими, демографическими особенностями  зарубежных стран, их политическим режимом  и правовой системой. Например, в  США даже в пределах одного штата  могут быть различные организационно-правовые формы местного самоуправления. Для  многих стран характерным является прямое государственное управление на местах, проявляющееся в назначении представителей государственной власти на места. В Бельгии король из числа  членов коммунального совета назначает  бургомистра, который является одновременно представителем короля и главным  магистратом коммуны. В Голландии бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной местности после консультации с муниципальным советом.

Особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах определяются существованием различных типов  местного самоуправления.

Мировая практика показывает большое разнообразие в  организационно-правовых формах, используемых на местном уровне. С учетом особенностей и специфики стран авторы по-разному подходят к классификации, выделяя до десятка различных организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предложить пять основных моделей местного самоуправления (рассматриваются формы представительной демократии).

1. Форма «сильный совет - слабый мэр» характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

2. Форма «совет - управляющий» отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции, неэффективного и авторитарного правления. Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Он назначается на должность и увольняется советом, который избирается населением. Недостатком этой модели является невозможность или затрудненность влияния населения на политику, проводимую управляющим.

3. Форма «сильный мэр - совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего.  

 

4. Комиссионная форма. Комиссия образуется из выборных лиц - уполномоченных (commissioners), каждый из которых управляет каким-либо отделом городского правительства. В этой модели не предполагается наличие высшего должностного лица. Достоинством этой модели является отсутствие разделения власти, которое приводит к замедлению принятия решений. Недостатком этой модели может быть бесконтрольность, отсутствие необходимого опыта, отстаивание комиссионерами интересов только своих отделов, дестабилизация и отсутствие сотрудничества.

5. Комбинированная (смешанная) форма. Управляющий или главный администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста-управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации. 

 

Англосаксонская система самоуправления.

На родине классических муниципальных форм, в  Великобритании, сложился тип местного самоуправления, получивший название англосаксонского.

Английская  модель местного самоуправления характерна для стран с системой общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия  и др.). Особенностями этой модели являются: высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).

Основными характерными чертами этой системы самоуправления являются:

a) Отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения местными органами своих задач, контролируя пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами.

b) Утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» – действовать в пределах своих полномочий).

c) Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.

d) Правовая база создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

Начало современной  системы местного самоуправления в  Великобритании было положено законом  о попечительстве бедных 1834 г., которому предшествовало с 1689 по 1832 гг. более 200 актов правительства. Великобритания состоит из 4 регионов: Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, со своими особенностями местного самоуправления.

В систему  местного самоуправления Англии входят районные советы Лондона, советы городских  округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы.

В последние  годы в Великобритании предпринимаются  меры по переходу на одноуровневую  систему местного самоуправления. 

 

Французская  модель  местного  управления 

Французская модель распространена в европейских  странах, франкоязычных странах Африки и Латинской Америки, на Ближнем Востоке. Эта модель отличается высокой степенью централизации, подчинением нижестоящего уровня вышестоящему, сочетанием государственного управления и местного самоуправления.