Формирование представительных органов местного самоуправления

В декабре 2009 года уже упомянутым Федеральным законом от 27 декабря 2009 года №365-ФЗ были внесены изменения в ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ, направленные на урегулирование вышеназванных коллизий. Согласно поправкам инициатива о формировании представительного органа муниципального района путем делегирования оформляется решением представительного органа расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы вновь сформированного представительного органа муниципального района. При этом день начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного прямыми выборами. Представительный орган муниципального района формируется посредством делегирования, если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Решения представительных органов поселений, входящих в состав муниципального района, о поддержке инициативы о формировании представительного органа муниципального района посредством делегирования направляются в представительный орган муниципального района. Представительный орган муниципального района ведет учет данных о рассмотрении инициативы о формировании представительного органа муниципального района и принимает решение о результатах ее рассмотрения. В решении указываются представительные органы поселений, поддержавших данную инициативу, количество представителей от каждого поселения в представительный орган муниципального района и день начала работы указанного представительного органа. Данное решение направляется в представительные органы поселений, входящих в состав муниципального района, и подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его принятия в порядке, предусмотренном уставом муниципального района.

Новый порядок формирования представительного  органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в  течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного  органа муниципального района. В этот же срок представительный орган муниципального района принимает решение о приведении устава муниципального района в соответствие с Законом №131-ФЗ в отношении статуса главы муниципального района.

Инициатива о формировании представительного  органа муниципального района в порядке  делегирования может быть выдвинута  не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой  представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В случае принятия решения о формировании представительного органа муниципального района посредством делегирования выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

По состоянию на 1 января 2009 года из 24067 представительных органов муниципальных образований на муниципальных выборах было избрано 23790 (98,8%), представительные органы 199 муниципальных районов (10,98%) были сформированы путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений.²⁹ Е.В. Белоусова ссылается на вывод В. Дикуна о том, что увеличение в два раза количества представительных органов муниципальных районов, сформированных путем делегирования в их состав глав поселений и депутатов представительных органов поселений, способствовало разрешению так называемой проблемы двух пятых, возникающей из-за рассмотренной выше коллизии избирательного и муниципального Законов.³⁰ Однако представляется, что для решения проблемы необходимо внесение изменений в избирательное законодательство. Следует устранить коллизии на муниципальном уровне в отношении районного представительного органа в части соблюдения нормы представительства от каждого поселения на территории района не более двух пятых от общей численности и нормы о правилах нарезки избирательных округов (примерно равных по численности населения). С этой целью возможно использование принципа представительства поселений в районном органе в зависимости от численности жителей (пропорционально числу избирателей).

Не утихают споры исследователей вокруг достоинств и недостатков тех или иных избирательных систем. Обыкновенно достоинством мажоритарных систем считается то, что эти системы являются наиболее понятными избирателю, так как предоставляют возможность персонального выбора, а поскольку на местном уровне первостепенной задачей депутата представительного органа является защита прав и законных интересов граждан конкретной территории, то здесь и важен выбор конкретной личности, а не партийного брэнда.

А.В. Иванченко, А.В. Кынев, А.Е. Любарев  в этой связи замечают, что "для  законотворческой функции наиболее важно именно адекватное политическое представительство, которое обеспечивается пропорциональной системой. А с точки зрения защиты интересов отдельных граждан важен выбор конкретной личности. Поэтому, если исходить только из этих соображений, можно было бы рекомендовать для нижней палаты федерального парламента пропорциональную систему, для представительного органа субъекта Федерации – смешанную, а для представительного органа местного самоуправления – мажоритарную".³¹

Основанная на партийном представительстве  пропорциональная система способствует политическому структурированию общества и выражению политического многообразия взглядов. Пропорциональная система позволяет также обеспечить представительство во власти женщин и молодежи (в мажоритарных округах их шансы на избрание гораздо меньше). Она в большей степени способствует сохранению единства задач и целей развития всей муниципальной территории, обеспечивает согласованность в постановке местных проблем и определении путей их решения. Достоинство пропорциональной системы заключается и в возможности избежать выборов в случае досрочного прекращения полномочий одного из депутатов и сопряженных с этим организационных и финансовых издержек: депутатский мандат переходит к следующему кандидату согласно очередности мест в партийном списке.

Конечно, достоинства и недостатки присущи всем избирательным системам без исключения. Эксперты предостерегают против повсеместного внедрения пропорциональной избирательной системы, так как отсутствие партийных структур на местном уровне в реальности может вынуждать администрацию и участников избирательного процесса принимать неадекватные меры, наспех создавать местные партийные структуры, подбирать туда людей, которые никакого отношения к партиям в действительности не имеют. Большую трудность представляет также применение избирательной системы с элементами пропорциональности в сельских поселениях (а их среди муниципальных образований в России – большинство), поскольку в них деятельность политических партий или не осуществляется вовсе, или чрезвычайно малоактивна.

При реализации в муниципальном образовании чистой пропорциональной избирательной системы необходимо помнить требования п. 3.1. ст. 32 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях..»: если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования.

В целом роль и значение политических партий как субъектов избирательного процесса в России пока что не в  достаточной степени подкрепляется  их реальным весом и авторитетом в общественном мнении. Поэтому на совершенствовании муниципального избирательного процесса благотворно скажутся меры, предпринимаемые для развития и расширения и участия в выборах различного рода общественных объединений, например, организаций территориального общественного самоуправления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Представительному органу муниципального образования принадлежит ведущая  роль в структуре органов муниципального образования, в реализации власти местного самоуправления, в решении важнейших  вопросов обеспечения жизнедеятельности населения на своей территории.

Представительные органы по своему характеру своей деятельности являются органами, осуществляющими учредительные, нормотворческие и контрольные  функции, а также целеформирующие  функции, которые заключаются в выявлении и формировании потребностей населения муниципального образования и формировании на их основе цели (целей) муниципального образования, то есть в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципального образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, решений и действий, в том числе по привлечению средств, необходимых в данных конкретных условиях для достижения поставленных целей.

Главный признак представительного органа состоит в том, что он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важнейших вопросов его жизнедеятельности на территории муниципального образования.

Общие правовые и организационные  принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также гарантии его осуществления, включая порядок формирования представительных органов муниципальных образований, закреплены в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Представительный орган  муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах  на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления осуществляются сходом граждан.

Согласно статье 35 Федерального закона №131-ФЗ представительный орган такого муниципального образования, как поселение (городское или сельское), состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2); в отношении же представительного органа муниципального района - муниципального образования, состоящего из нескольких поселений, предусматриваются два способа формирования: включение в его состав глав поселений, входящих в муниципальный район, и депутатов представительных органов этих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства (пункт 1 части 4), либо муниципальные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (пункт 2 части 4); при этом, по общему правилу, представительный орган муниципального района формируется посредством муниципальных выборов, если иное не установлено в порядке, предусмотренном для его формирования из глав поселений и депутатов их представительных органов (абзац первый части 5).

Таким образом, в действующем правовом регулировании имеет место дифференцированный подход к порядку формирования представительных органов муниципальных образований в зависимости от их принадлежности к поселенческому или районному уровням, а именно обязательный порядок избрания непосредственно населением представительных органов поселений и возможность формирования представительного органа муниципального района как путем прямого волеизъявления населения, так и в ином, отличном от муниципальных выборов, порядке.

Предусматривая различные способы  формирования представительных органов поселений и муниципальных районов, федеральный законодатель исходил из действующей в Российской Федерации системы местного самоуправления, основанной на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения, что соотносится со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление осуществляется в Российской Федерации как в городских, сельских поселениях, так и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Имеющаяся практика формирования представительных органов показывает необходимость дальнейшего совершенствования правовых основ формирования представительных органов муниципального самоуправления и укрепления связи их депутатов с местным населением. На первый план должно выходить выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных интересов, согласование усилий различных политических сил в муниципальных образованиях, формирование гражданской позиции населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной для выражения различных мнений представителями и для обсуждения жизненно важных вопросов муниципального образования.³² Следует обратить соответствующее внимание на использование различных систем при их формировании, в том числе и на возможность рационального сочетания элементов пропорциональной и мажоритарной избирательных систем.

Проблема с электоратом в  местном самоуправлении является исключительно  серьёзной, поскольку основная масса  людей от рыночных отношение отделена и лишь в качестве наблюдателей взирает  на незначительную группу участников рыночных отношений.

А это означает, что данное социальное большинство продолжает психологически оставаться в пределах распределительной (раздаточной) социально-экономической  системы и, как показывает большинство  социологических исследований, у него нет стремления к активному участию в решении общественных задач. Вопрос о социальной базе местного самоуправления, таким образом, начинает обретать серьёзную политическую проблему. Наверное, надо серьёзно подумать о возможном сословном представительстве в выборном органе местного самоуправления.

В Послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 года Президент России Д.А. Медведев отметил, что «перемены к лучшему происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон. И в то же время могут брать на себя ответственность за положение дел в своем поселке или городе, понимают, что только активная позиция приводит в движение тяжелую машину государственной бюрократии»³³.

В заключение своей работы хочется сказать, что курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, укрепление их авторитета среди населения.