Формирование представительных органов местного самоуправления

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

Решение вопросов местного значения требует определенных финансовых затрат, и эти затраты, за исключением непредвиденных случаев, должны быть предусмотрены в местном бюджете. Представительный орган муниципального образования не только принимает местный бюджет, но и по завершении финансового года утверждает отчет о его исполнении, который исполнительные органы представляют в обязательном порядке. Формирование и исполнение местного бюджета имеет большое значение для жителей муниципального образования, которые вправе участвовать в этом процессе через публичные слушания.

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Вопросы установления, изменения и  отмены местных налогов и сборов напрямую затрагивают финансовые, то есть наиболее существенные, интересы жителей муниципальных образований, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования.

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.

Именно представительные органы местного самоуправления определяют основные направления  развития муниципального образования  в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального  хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.п. Под эти направления представительный орган выделяет средства из местного бюджета. Соответственно, исполнительные органы местного самоуправления предоставляют в представительный орган отчеты об исполнении планов и программ развития муниципального образования и расходовании финансовых средств.

Планы и программы развития муниципального образования имеют большое социально-экономическое  значение, именно поэтому Федеральный закон №131-ФЗ предоставляет возможность жителям муниципального образования принимать участие в обсуждении их проектов на публичных слушаниях.

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Муниципальная собственность как экономическая  основа местного самоуправления представляет собой сложную систему отношений, складывающихся в результате владения, пользования и распоряжения экономическими и финансовыми объектами муниципального образования. Решение вопросов оперативного управление и распоряжение объектами муниципальной собственности осуществляют исполнительные органы местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования выполняет более важную, стратегическую функцию - определяет порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а уже в соответствии с данным порядком строят свою деятельность все другие органы местного самоуправления;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Решение о  создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и  учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются исполнительными органами местного самоуправления. Представительный орган муниципального образования в данном случае определяет порядок принятия таких решений.

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества.

Федеральный закон №131-ФЗ решение данного вопроса закрепляет за представительным органом в качестве исключительного полномочия. Именно представительные органы муниципальных образований рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Так, для решения совместных хозяйственных вопросов представительные органы получают право учреждать межмуниципальные хозяйственные общества, а в целях организации межмуниципального сотрудничества право создавать некоммерческие организации муниципальных образований;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Под материально-техническим  и организационным обеспечением может пониматься решение очень широкого круга вопросов, например обеспечение органов местного самоуправления необходимыми помещениями, оборудованием, оргтехникой, транспортом, предоставление необходимых информационных, методических и справочных материалов и т.п. Поэтому целесообразность включения данного полномочия в перечень исключительных полномочий представительного органа муниципального образования вызывает определенные сомнения.

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

С этой целью  представительный орган заслушивает  ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации  о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом. Представительный орган муниципального образования в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, может образовывать свой контрольно-финансовый орган, статус и полномочия которого отличны от статуса и полномочий контрольного органа муниципального образования, сформированного на муниципальных выборах или также представительным органом.

10) принятие  решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Данный пункт введен Федеральным законом от 07.05.2009 N 90-ФЗ, которым в Федеральный Закон №313-ФЗ включена статья 74.1, регламентирующая удаление главы муниципального образования в отставку. В части 1 указанной статьи предусмотрено, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Следует отметить, что сужение данного  перечня исключительных полномочий представительного органа муниципального образования не допускается. Кроме приведенного выше перечня исключительных полномочий представительный орган муниципального образования также осуществляет иные полномочия, которые закрепляются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законодательством.

Представительный орган обладает учредительными функциями по отношению  к другим органам местного самоуправления. Именно представительный орган, путем принятия устава муниципального образования принимает решение о создании иных (помимо местной администрации и главы муниципального образования) органов местного самоуправления и наделяет их собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Именно представительный орган принимает решение, какие из иных органов местного самоуправления наделяются правами юридического лица, и определяет их специальную (целевую) правоспособность. Представительный орган может в соответствии с уставом муниципального образования (который им же и принимается) избирать главу  муниципального образования из своего состава и формировать контрольный орган муниципального образования, а также по представлению главы местной администрации утверждает структуру местной администрации, принимает решение об учреждении органа местной администрации, в том числе и о наделении его статусом юридического лица, утверждает положение об органе местной администрации.

Существенна роль представительного  органа в проведении конкурса и назначении на должность по контракту главы местной администрации. Представительный орган: устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации; устанавливает общее число членов конкурсной комиссии; назначает членов конкурсной комиссии поселения или две трети членов конкурсной комиссии муниципального района и городского округа.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает  особый порядок внесения в представительный орган проектов нормативных правовых актов, предусматривающих установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, в чем еще раз проявляются особенности взаимодействия представительного органа и местной администрации. Указанные проекты не могут рассматриваться представительным органом без выраженного мнения по этому поводу главы местной администрации.

Федеральный закон №131-ФЗ  предусматривает  право отлагательного вето главы  муниципального образования на решение  представительного органа, но в  том случае, если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и осуществляет полномочия главы местной администрации. В этом случае глава муниципального образования имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом и возвратить его в течение десяти дней в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если при повторном рассмотрении возвращенный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течении семи дней и обнародованию глава не может в этом случае отказаться от подписания и обнародования муниципального правового акта, поскольку такое его бездействие вменяется ему в вину и является основанием правонарушения.

Структура представительного органа местного самоуправления - внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относятся:

1) руководителей (глава муниципального образования или председателя представительного органа, их заместители);

2) комитеты и комиссии;

3) территориальные депутатские  группы;

4) аппарат представительного органа.⁷

Руководитель организует работу представительного органа: созывает и ведет заседания; контролирует и обеспечивает выполнение регламента; подписывает решения, протоколы заседаний; организует выполнение решений представительного органа; координирует деятельность постоянных и иных комиссий; решает иные вопросы, которые ему могут быть поручены представительным органом или возложены действующим законодательством.

Комиссии как функционально-отраслевое структурное подразделение представительного органа местного самоуправления занимают особое место в структуре органа. К задачам постоянных комиссий представительного органа местного самоуправления относятся следующие вопросы:

а) разработка предложений для рассмотрения на заседаниях представительного органа;

б) подготовка заключений и проектов решений по вопросам ведения представительного  органа;

в) содействие органам местного самоуправления и депутатам в их работе по осуществлению  решений представительного органа;

г) контроль в пределах полномочий представительного органа за деятельностью  городской администрации, ее структурных  территориальных подразделений, а также за работой предприятий, учреждений и организаций по выполнению решений представительного органа.

Временные депутатские комиссии могут создаваться  для решения отдельных вопросов муниципальной деятельности, носящих  срочный характер.

Рабочий аппарат состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие работе представительного органа. Как правило, в него входят общий отдел, организационный отдел, юридическая служба, аналитическая служба, отдел по работе с избирателями и т.п.

Финансовое обеспечение деятельности представительного органа осуществляется за счет собственных доходов муниципального образования. В бюджете муниципального образования отдельной строкой должны быть предусмотрены средства на обеспечение деятельности представительного органа, что придает ему финансово-экономическую самостоятельность. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации и вмешательство в данный процесс представительного органа местной администрацией не допускается. Депутаты представительного органа или, как правило, его председатель могут распоряжаться только средствами, предусмотренными для обеспечения деятельности представительного органа.

Сроки полномочий представительного органа связаны  со сроками полномочий его депутатов. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования начинаются со дея его избрания и заканчиваются со дня начала работы представительного органа нового созыва. Срок полномочий депутатов устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Депутаты  представительного органа осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной работе могут  работать не более 10% депутатов от установленной  численности представительного  органа. Гарантии осуществления полномочий депутатов устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ и законом субъекта РФ.

Полномочия  представительного органа могут  быть прекращены досрочно. Федеральный  закон №131-ФЗ предусматривает пять оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа: если им принято решение о самороспуске; если вступило в силу решение суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий; в случае преобразования муниципального образования и в случае его упразднения; в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом; в случае увеличения численности избирателей на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В отношении одного из оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа представляется целесообразным воспроизвести следующий фрагмент Определения Конституционного Суда России от 02.07.2009 №1006-О-О⁸: признание представительного органа муниципального образования неправомочным, если в его составе осталось менее двух третей от установленного числа депутатов, направлено, как отмечал Конституционный Суд России в Определении от 17 июля 2007 г. N 561-О-О, на обеспечение гарантированных Конституцией РФ прав граждан на местное самоуправление, поскольку неполный состав представительного органа, независимо от причин возникновения такого положения, фактически не способен осуществлять свою деятельность; следовательно, прекращение полномочий депутатов такого органа, сопряженное с проведением досрочных выборов, отвечает интересам формирования нового представительного органа муниципального образования, способного осуществлять принадлежащие ему полномочия; тем самым в России в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления обеспечивается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения; использование при этом судебной процедуры, согласно правовой позиции Конституционного Суда России, выраженной им в ряде своих решений (Постановление от 16.10.1997 № 14-П, Определение от 14.01.2000 № 2-О), во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, так как связывает решение вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе из-за признания неправомочным состава его депутатов, с необходимостью участия федерального суда как беспристрастного арбитра.⁹