Формирование представительных органов местного самоуправления

Кроме того, пункт 5 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях» допускает возможность рассмотрения предложений лиц, не являющихся членами данной политической партии, о включении их кандидатур в соответствующий партийный список кандидатов, а пункт 3.1 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязывает законодателя субъекта Российской Федерации - в случае, если конституцией, уставом, законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, - предусмотреть гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами данного представительного органа муниципального образования.

Свободные и справедливые выборы обеспечивают действенную реализацию гражданами пассивного и активного избирательного права, а также формирование выборных органов и замещение мандатов на основании подлинной воли избирателей  при соблюдении принципа равного избирательного права, в силу которого голоса избирателей имеют равный вес, т.е. одинаково влияют на результат выборов. Это, в частности, обязывает законодателя - если он допускает применение на муниципальных выборах, в том числе на уровне сельских поселений, тех или иных избирательных систем - предусматривать соответствующие гарантии, обеспечивающие справедливое определение результатов электорального волеизъявления, согласующееся с конституционно-правовой природой выборов.

Пропорциональная избирательная система ориентирована на такое распределение депутатских мандатов, которое основывается на выявленном в результате голосования соотношении голосов, поданных избирателями за соответствующий список кандидатов. В своих конкретных очертаниях она достигает этой цели только в том случае, если число депутатских мандатов, получаемых каждым избирательным объединением (политической партией), будет адекватно полученной им поддержке избирателей. На практике применение пропорциональной и смешанной - мажоритарно-пропорциональной - избирательных систем оправдано прежде всего в крупных муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых не так малочисленны, как в поселениях. Присутствие в представительных органах депутатов - членов федеральных политических партий позволяет вырабатывать оптимальные решения, отвечающие общегосударственным и региональным интересам, а наличие среди депутатов беспартийных граждан, кандидатуры которых были включены в списки кандидатов либо по их собственной инициативе, либо по инициативе общественных объединений, не позволяет игнорировать собственно местные нужды и потребности населения муниципального образования.

Стоит отметить, что необходимость перехода на пропорциональную или смешанную избирательную систему, на выборах в представительные органы местного самоуправления прозвучала в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 г.¹⁴ При этом Президент оговорился об использовании таких систем в городских округах и муниципальных районах с численностью депутатов не менее 20 человек. Использование пропорциональной системы на выборах с меньшей численностью депутатов не сможет обеспечить точное распределение мандатов.

Чем обусловлено такое политическое решение главы государства? Прежде всего, тем, что роль большинства политических партий на уровне местного самоуправления не ощущается, в результате на местном уровне не все партии выполняют функцию общероссийских политических организаций. Политическая конкуренция, по мнению Президента, на низовом уровне будет способствовать укреплению доверия к партийной системе и повышению ответственности партий перед избирателями.

3. ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА

Как отмечалось ранее, Федеральный закон №131-ФЗ предусматривает два способа формирования представительного органа муниципального района - прямые выборы или делегирование от поселений.

Порядок формирования районного представительного органа, предусмотренный Федеральным законом №131-ФЗ, вызывает у некоторых исследователей определенные сомнения. Такие исследователи, как В.И. Васильев, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников считают, что возможность формирования районных представительных органов из представителей поселений связана с необходимостью законодательного уравновешивания конституционных принципов равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований по участию в реализации функций муниципальной публичной власти.¹⁵ Исходя из этого, степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправление, а с другой стороны, поддержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью в целом, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции РФ принципами ее организации. Другие исследователи (А.Д. Джагарян, Н.В. Шевченко) полагают, что поскольку местное самоуправление выступает публичным управлением особого рода и предполагает большую по сравнению с государственным управлением степень взаимодействия с населением, повышенное участие жителей в управление муниципальными делами, то введение механизма опосредованного представительства в муниципальных районах сужает демократические начала муниципальной власти, деформирует саму природу местного самоуправления и вступает в противоречие с вытекающими из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципами обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно, через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти¹⁶. В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления устанавливается, что право на местное самоуправление осуществляется советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В этой связи Е.В. Белоусова ссылается на мнение Г.Д. Садовниковой: «вряд ли можно считать формирование представительного органа местного самоуправления муниципального района соответствующим этим критериям. Хартия четко указывает на прямое избрание членов данных советов или собраний, и формирование их иным способом можно считать нарушением норм Хартии. В связи с этим можно усмотреть и нарушение ч. 4 ст. 15 Конституции, закрепляющей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Приведенную норму Хартии можно отнести к общепризнанным нормам международного права, поскольку она ратифицирована всеми европейскими странами, в том числе Российской Федерацией»¹⁷. К тому же, как установлено в Постановлении Конституционного Суда РФ, в процессе выборов народ легитимирует полномочия избранных органов и лиц.¹⁸ Однако следует учитывать, что депутаты представительных органов поселений избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Главы поселений избираются либо в том же порядке (если это предусмотрено уставом поселения), либо из состава депутатов, избранных населением. Кроме того, именно население муниципального района само решает вопрос о том, какой вариант формирования представительного органа выбрать. И совершенно справедливо обращает внимание Е.С. Шугрина на то, что в ст. 32 Конституции РФ ничего не говорится о том, что выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при тайном голосовании¹⁹. Эти принципы содержатся в ст. ст. 3 - 7 Федерального закона №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».²⁰

Представляется важным и другой аспект, на который обращает внимание в своей работе Е.В. Белоусова: население, избирая депутата представительного органа поселения, «делегировало ему именно полномочия депутата, а не главы поселения, чьи функции значительно отличаются от депутатских. И, конечно, избирая депутатов поселенческого уровня или даже (там, где это установлено уставом) главу поселения, население не делегировало им напрямую полномочия решать вопросы, отнесенные к исключительному ведению представительного органа муниципального района».²¹

В 2011 году Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 18.05.2011 N 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова»²² признал, что способ формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений не противоречит Конституции Российской Федерации и позволяет обеспечивать равное независимо от численности населения поселений представительство соответствующих муниципальных образований по норме, закрепленной в уставе данного муниципального района, а также создавать условия для консолидации и эффективного использования материально-финансовых ресурсов каждого из поселений на основе принципа солидарности, в том числе в целях решения вопросов межпоселенческого характера. В частности, в состав собственных доходов бюджета муниципального района, представительный орган которого сформирован из представителей входящих в его состав поселений, включаются субсидии, которые предоставляются в случаях, предусмотренных уставом данного муниципального района, из бюджетов поселений на решение ряда вопросов местного значения межмуниципального характера (часть 2 статьи 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") и размер которых утверждается решением представительного органа муниципального района и решениями представительных органов поселений о местных бюджетах по единой методике, установленной для всех поселений данного муниципального района (пункт 3 статьи 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, считает Конституционный  Суд РФ, представительный орган муниципального района, сформированный из представителей поселений, сохраняет устойчивую публично-правовую связь с населением, поскольку входящие в его состав главы поселений и депутаты представительных органов поселений приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения, подконтрольны ему и перед ним ответственны, обязаны в процессе осуществления публично-властной деятельности, в том числе в случае наделения их правовым статусом депутата представительного органа муниципального района, руководствоваться интересами избравшего их местного сообщества. В таких случаях правовой статус лица как депутата представительного органа муниципального района обусловлен его избранием главой входящего в состав данного муниципального района поселения или депутатом его представительного органа, а потому с истечением срока (или досрочным прекращением) полномочий представительного органа поселения оканчиваются и полномочия этого лица как депутата представительного органа муниципального района. При проведении очередных муниципальных выборов население поселения учитывает результаты деятельности выборных лиц как депутатов представительного органа муниципального района и в зависимости от этого может поддержать их или, напротив, отказать в поддержке.

Кроме того, в рамках действующего правового регулирования выбор  способа формирования представительного  органа муниципального района из представителей поселений и его закрепление в уставе муниципального района не препятствуют тому, чтобы вновь перейти к формированию представительного органа муниципального района на муниципальных выборах.

Исследователи обращают внимание и  на несовершенство законодательства при реализации процедуры переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Переформирование представительного районного органа неразрывно связано с изменением правового положения главы муниципального района. Сложности возникают, когда представительный орган и глава муниципального образования избраны в разное время и сроки их полномочий не совпадают. При этом отмечается, что ситуация еще более осложняется, когда намерения депутатов представительных органов поселений, стремящихся к организации представительного органа по-новому, и стремления депутатов районного представительного органа не совпадают.²³

В соответствии с ч.5 ст.35 Федерального закона №131-ФЗ поддержка двумя третями представительных органов поселений решения о новом порядке формирования представительного органа муниципального района, как указывают отдельные авторы²⁴, является юридическим фактом, достаточным для оформления нового порядка формирования представительного органа муниципального района. Изменения в устав муниципального района на основании Федерального закона №131-ФЗ вносятся в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Изменения должны затрагивать также статус и полномочия главы муниципального образования. Без них невозможен переход к формированию новой модели районного представительного органа.

Довольно длительное время законодательно не был урегулирован вопрос, касающийся сроков полномочий и сроков избирания районного представительного органа при изменении порядка его формирования. В связи с этим в научной литературе была сформулирована следующая точка зрения. Нормы Федерального закона от 12 июня 2002 года №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о сроках полномочий и их гарантированности в течение текущего срока в данном случае не должны применяться, поскольку они относятся только к представительным органам муниципальных районов, сформированным на муниципальных выборах. Это следует из п. 1 ст. 1 названного Закона, закрепляющего, что данным Законом определяются основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в выборах и референдумах. При изменении порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ положения Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ о продлении или сокращении срока полномочий органов местного самоуправления и депутатов таких органов не действуют. В связи с этим новые муниципальные выборы не назначаются и применяются положения Федерального закона №131-ФЗ об определении срока полномочий органов местного самоуправления уставом муниципального образования. Поэтому полномочия представительного органа муниципального района в случае изменения порядка его формирования в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ должны прекращаться в день истечения закрепленного уставом муниципального образования срока полномочий со дня избрания действующего состава и выборы больше не назначаются. Данная позиция нашла подтверждение в поправках, внесенных Федеральным законом от 27 декабря 2009 года №365-ФЗ.²⁵

Переход к практике делегирования  депутатского корпуса районного  представительного органа во многом связан с уже упомянутой ранее  так называемой проблемой двух пятых. В Законе №131-ФЗ, как уже отмечалось, содержится норма, предусматривающая, чтобы на прямых выборах в представительный орган муниципального района от одного поселения (то есть от избирательных округов, расположенных в границах территории одного поселения) избиралось не более двух пятых от числа депутатов указанного представительного органа. Совершенно верно отмечает Н. Миронов, что названная норма практически не выполнима, поскольку типичным для России является наличие в каждом районе крупного населенного пункта (как правило, административного центра), число жителей которого нередко на порядок превышает число жителей во всех сельских поселениях района вместе взятых, а избирательное законодательство требует соблюдения примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства по общему правилу не более 10%. Наличие такой коллизии между избирательным и муниципальным законодательством объективно подталкивает к отказу от использования прямого избирательного права. В связи с этим, подчеркивает названный автор, результатом стал переход в ряде регионов (Республика Татарстан, Республика Тыва, Ставропольский край, Ленинградская область, Корякский и Эвенкийский автономные округа) к делегированию. В целом по стране такой порядок формирования представительных органов был установлен примерно в 40% вновь образованных в период реформы муниципальных районов, что связано с установлением в законодательстве упрощенного порядка перехода к делегированию для первой из указанных категорий муниципальных районов.²⁶

Как отмечает Е.С. Шугрина, в муниципальном  законе предпринята попытка сделать равным представительство всех поселений, находящихся в границах муниципального района, независимо от проживающего в поселениях населения. При этом ничего не говорится об особенностях представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, непосредственно входящих в состав муниципальных районов.²⁷

На практике при переходе к новому порядку формирования районного  представительного органа зачастую возникали различные коллизии. На основании анализа судебной практики в научной литературе отмечались следующие основные проблемы, связанные с формированием районного представительного органа путем делегирования. Во-первых, возникал вопрос о порядке назначения выборов при переходе от одного способа формирования данного органа к другому из-за коллизий избирательного и муниципального законов. Во-вторых, проблемы возникали при определении требуемой последовательности действий при переходе от одного способа формирования представительного органа муниципального района к другому. В данном вопросе суды признавали законной разную последовательность действий. В одном случае со ссылкой на ст. 44 Федерального закона №131-ФЗ требовали внесения изменений в устав муниципального района, подразумевая, что данные поправки вступают в силу только после истечения полномочий действующего состава представительного органа муниципального района. В других случаях признавали законным сначала проведение преобразований, основанных на инициативе поселений, и только потом внесение изменений в устав, фиксирующих новый способ формирования представительного органа (ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ).²⁸ В-третьих, неоднозначной была позиция судов при решении вопроса о том, могут ли законы субъектов РФ, регулирующие особенности формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных районов, устанавливать такой способ, как формирование путем делегирования в порядке п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ.