Анализ использования программно-целевых методов управления в деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области

На реализацию мер в сфере демографии (без учета расходов Проекта) из федерального бюджета будет направлено 88,8 млрд руб.

В 2008 г. планируется достичь следующих показателей:

• рост рождаемости не менее чем на 5%,
• сокращение естественной убыли населения не менее чем в 1,5 раза;
• увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 68,5-69 лет.

 

 

 

Глава 2. Законодательные аспекты государственного

управления сферой охраны здоровья

 

2.1. Компетенция региональной  власти в сфере охраны здоровья

 

Органы государственной власти Челябинской области в пределах своих полномочий принимают (издают) законы и иные нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном законодательством. Нормативные правовые акты Челябинской области принимаются (издаются) на основе и во исполнение федерального законодательства, устава Челябинской области и им не должны противоречить.

Законодательные акты, несмотря на свое широкое нормативное содержание, не могут в полной мере осуществлять правовое регулирование всех вопросов охраны здоровья. Законы далеко не всегда указывают конкретные механизмы реализации заложенных в них норм. Именно поэтому возрастает роль правовых актов органов исполнительной власти, которые обеспечивают выполнение законодательных норм, исходя из реальной правовой ситуации. Действие нормативных правовых актов, составляющих законодательство Челябинской области, распространяется на всю территорию области.

 Важнейшим из подзаконных нормативно-правовых актов является Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, впервые принятая в 1998 г. и ежегодно корректируемая Правительством Российской Федерации. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.09.1998 №1096 «Об утверждении Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи»2, указанная Программа определяет виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно. В Челябинской области утверждена соответствующая территориальная Программа государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи населению Челябинской области.

Нормативные правовые акты (далее – НПА) в Российской Федерации действуют на основе принципа верховенства нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой. Поэтому правовое регулирование в любой сфере, в том числе в сфере охраны здоровья, подразумевает построение четкой правовой вертикали с формированием системы НПА, базирующейся на их юридической силе.

Согласно Конституции РФ здравоохранение относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне по предметам совместного ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъектами РФ принимаются законы и иные нормативные правовые акты (НПА), например правовые акты органов исполнительной власти (ч.2 ст. 76 Конституции РФ). Последние должны соответствовать не только федеральному, но и региональному законодательству (рис.1). Данная модель действует не всегда. Например, законодательство об административных правонарушениях, являясь предметом совместного ведения, состоит только из Кодекса РФ об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ст.1.1 КоАП), то есть не предусматривает принятия региональных правовых актов органов исполнительной власти (рис.2).

 

 

 

 

Конституция РФ   Федеральные законы   Законы субъектов РФ НПА органов исполнительной власти субъектов РФ

 

Рис. 1. Правовое регулирование предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ

  

 

Конституция РФ   КоАП РФ   Законы субъектов Федерации об административных правонарушениях

 

Рис. 2. Структура административного законодательства

как предмета совместного ведения

 

Правовое регулирование вопросов охраны здоровья населения значительно сложнее. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти основываются на нормах Конституции РФ и федерального законодательства и не обязаны ориентироваться на законодательные акты субъектов Федерации.

С другой стороны, ни Конституцией РФ, ни федеральным законодательством не установлено никаких требований о необходимости соответствия законов субъектов РФ в сфере здравоохранения нормативно-правовым актам федеральных органов исполнительной власти (рис. 3).

 

 

Конституция РФ   Федеральные законы Законы субъектов РФ                                 НПА Федеральных                                                                       органов исполнительной                                                                                          власти

 

Рис. 3. Правовое регулирование вопросов здравоохранения

 

   В свою очередь органы  исполнительной власти субъектов  Федерации по вопросам совместного ведения должны руководствоваться как законами субъектов РФ, так и НПА федеральных органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Наличие двух относительно независимых источников правового регулирования, которые не всегда соответствуют друг другу, может приводить к правовым коллизиям и необходимости выбора более приоритетного НПА (рис. 4).

 

Конституция РФ Федеральные законы Законы субъектов РФ                                НПА федеральных органов                                                                          исполнительной власти НПА органов исполнительной власти субъектов РФ

 

Рис. 4. Схема правового регулирования органами исполнительной власти субъекта РФ вопросов здравоохранения

 

Вопросы охраны здоровья граждан в Российской Федерации решаются на разных уровнях власти. Полномочия в этой сфере распределяются по уровням – компетенция федерального уровня, компетенция субъектов РФ и компетенция органов местного самоуправления.

На основании Конституции РФ проблемы здравоохранения относят к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В буквальном смысле норма Конституции РФ предполагает, что к совместному ведению относится лишь координация вопросов здравоохранения (ст. 72 Конституции РФ), установление же основ федеральной политики в области социального развития (здравоохранение) относится к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ).

Гражданин не может получить все необходимые виды медицинской помощи на муниципальном (базовом) уровне, поскольку большая часть специализированных видов помощи предоставляется на региональном и федеральном уровнях.

Здравоохранение базируется на медицинской науке, положения которой универсальны для всех субъектов РФ. В целях обеспечения соответствующих конституционных гарантий принципы оказания медицинской помощи гражданам должны быть едины на всей территории Российской Федерации.

В России исторически действует  принцип преемственности в оказании медицинской помощи, которая последовательно оказывается и на уровне муниципальных образований, и на уровне субъектов РФ, и на федеральном уровне в зависимости от мощности и возможностей лечебных учреждений вне связи с административно-территориальным делением и государственным устройством страны.

Целый ряд заболеваний человека не знает административных границ (инфекционные болезни, экологические бедствия, массовые отравления, последствия чрезвычайных ситуаций и т.д.), «суверенитет» в деле здоровья и жизни человека абсурден. Особенность финансирования здравоохранения состоит в том, что значительная часть государственных средств (средства обязательного медицинского страхования) направляется на оказание медицинской помощи на федеральный уровень, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Эффективность использования этих средств на оказание медицинской помощи должна стать заботой федерального законодателя. Жестко разграничив в федеральном законодательстве полномочия и возложив ответственность за социальную политику и финансирование здравоохранения в регионах на органы государственной власти субъектов РФ, федеральный центр надеется заставить регионы самостоятельно решать проблемы социальной поддержки населения и охраны здоровья, изыскивая возможности финансового обеспечения.

В Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1 выделены специальные разделы, связанные с разграничением полномочий.3 К полномочиям федеральных органов государственной власти относится развитие и совершенствование системы обязательного медицинского страхования, охраны семьи, материнства, отцовства и детства, реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях. Органы государственной власти субъектов РФ реализуют государственную политику и обеспечивают исполнение федерального законодательства в области здравоохранения, в пределах своих полномочий принимают законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области здравоохранения. На уровне субъектов РФ утверждаются: территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, территориальные программы обязательного медицинского страхования; региональные целевые программы в области здравоохранения. В пределах своих полномочий субъекты РФ обязаны обеспечивать реализацию федеральных целевых программ в области здравоохранения на соответствующей территории.

Субъекты РФ устанавливают структуру, порядок организации и деятельности органов управления государственной системы здравоохранения субъектов РФ, развивают сеть организаций здравоохранения субъекта РФ, их материально-техническое обеспечение и контролируют соблюдение стандартов медицинской помощи в этих организациях. На уровне субъекта Федерации координируется деятельность органов государственной власти субъектов РФ, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охраны семьи, материнства, отцовства и детства. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны обеспечивать санитарно-эпидемиологическое благополучие населения на соответствующих территориях.

Субъекты РФ уполномочены утверждать нормативы финансирования, определять долю расходов на здравоохранение при формировании бюджетов субъектов РФ, устанавливать меры социальной поддержки для граждан на оказание медицинской помощи и лекарственное обеспечение, а также дополнительные виды и нормы доплат для работников здравоохранения, устанавливать порядок распределения лекарственных средств и медицинских средств и медицинских изделий, закупаемых за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с принятым Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены формирование расходов бюджетов субъектов РФ в части оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях в соответствии с номенклатурой медицинских организаций, обязательного медицинского страхования неработающего населения, оказание специализированной санитарно-авиационной скорой медицинской помощи.

Непосредственно в субъектах РФ лицензируются отдельные виды деятельности в области здравоохранения на соответствующих территориях, обеспечивается ведение государственного статистического наблюдения в этой области, разрабатываются в пределах компетенции правила оказания медицинской помощи гражданам с учетом особенностей субъекта РФ и порядок деятельности медицинских организаций здравоохранения на его территории, развивается сеть организаций здравоохранения с учетом особенностей расселения жителей субъекта РФ.4

Субъекты РФ обеспечивают оказание медицинской помощи гражданам при чрезвычайных ситуациях, эпидемиях и ликвидации их последствий. Поскольку координация вопросов здравоохранения относится к предметам совместного ведения федерального центра и регионов, одной из важнейших задач правового обеспечения регионального здравоохранения является детальное разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере охраны здоровья и медицинской деятельности. Только при четком разграничении можно определить, в чьей компетенции находится разработка структуры и механизмов функционирования регионального здравоохранения, кто обязан финансировать его деятельность, а главное – кто несет ответственность за недостаточный уровень медицинского обеспечения населения на территории тех или иных субъектов РФ. С разграничением полномочий непосредственно определяется и предмет правового регулирования, содержание законов субъектов Федерации в сфере охраны здоровья населения. По вопросам, отнесенным к компетенции региональной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч.6 ст. 76 Конституции РФ).