Специфика местного самоуправления

На территории Челябинской  области приняты и действуют  следующие нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления:

1. Закон Челябинской области  от 30 сентября 2008 г. № 314-ЗО 

«О межбюджетных отношениях в Челябинской области».

2. Закон Челябинской области  от 28 октября 2004 г. № 308-ЗО 

«О наименованиях органов  местного самоуправления и глав муниципальных  образований в Челябинской области».

3. Постановление Губернатора  Челябинской области от 1 июня 2006 г. 

№ 157 «Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области».

 

2.2 Основные проблемы реализации  реформы местного самоуправления  на территории Челябинской области

 

Ряд проблем в организации  муниципального управления в Челябинской  области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению.

Практически с момента  начала работы Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике стали приходить  сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области. Основной объем информации связан с фактами давления со стороны органов власти различных уровней, а также правоохранительных структур.

Важнейшей причиной этого  является вступление в действие с 1 января 2009 года муниципальной реформы: основные «игроки» стремятся установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления. Кроме того, для лоббистских групп остаются весьма привлекательными полномочия МСУ в сфере ЖКХ, регулирования строительного рынка и т.п.

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области представлены в таблице 1.

         

          Таблица 1

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области

№ п/п	Суть негативных проявлений состояния  местного самоуправления	Анализ причин негативных проявлений	Возможные пути устранения негативных проявлений
1.	Без расширения перечня источников доходов местных бюджетов расширен в части расходов перечень вопросов местного значения дополнительными  полномочиями (в части молодежной политики, музейной работы, мероприятий  по гражданской обороне, созданию и  содержанию аварийно-спасательных служб, обеспечению безопасности людей  на водных объектах и т.д.). Кроме  того, введены «факультативные» вопросы - права органов местного самоуправления. В том числе, право осуществлять финансирование и софинанисрование капитального ремонта жилых домов, вводить дополнительные меры социальной поддержки.	Федеральные законы № 199-ФЗ и № 258-ФЗ внесли изменения в Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  в части расширения перечня вопросов местного значения и введения «факультативных» вопросов (прав органов местного самоуправления на решение дополнительных вопросов). «Факультативные» вопросы (права органов  местного самоуправления) чрезвычайно  затраты, но они не будут учитываться  при расчете расходных обязательств, на их решение не будут закрепляться за местными бюджетами дополнительные налоговые источники доходов.	Необходимо осуществить мониторинг в соответствии с увеличением объема закрепленных за органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения на основе использования социальных норм и нормативов. Также необходимо изменение нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц.
2.	Проблемы межбюджетных отношений. В качестве примера: городское предприятие  пассажирского транспорта не получает в полном объеме компенсации затрат, связанных с оказанием мер  социальной поддержки отдельным  категориям граждан по проезду в  транспорте.	С 2006 года не поступают субвенции  федерального бюджета на затраты, связанные  с оказанием мер социальной поддержки  отдельным категориям граждан по проезду в транспорте, из-за того, что Челябинская область не в  полной мере перешла на исполнение Федерального закона № 122-ФЗ. Отсутствует единая методика подсчета компенсации транспортникам затрат по перевозке льготных категорий  граждан, что привело к недофинансированию транспортного предприятия в  размере 100 млн руб. в год.	Необходима разработка единой методики подсчета компенсации транспортникам затрат по перевозке льготных категорий  граждан.
3.	Затруднение в определении обязанностей бюджетов различных уровней по финансированию строительства, ремонта, содержания дорог  в городе	Отсутствие в федеральном  законодательстве четкого разделения понятий федеральных, региональных, муниципальных дорог.	Предлагается принять правовые акты на уровне Российской Федерации, которые бы нормативно закрепляли понятия  федеральных, региональных, муниципальных  дорог.
4.	Из бюджета города финансируются  городские целевые программы, фактически предполагающие финансирование не муниципальных  полномочий: оказание помощи больным, нуждающимся в гемодиализе; оказание кардиохирургической и сосудистой помощи населению города и другие.	В муниципальных учреждениях здравоохранения  действуют специализированные центры – например, центр сосудистой и  коронарной хирургии. Их финансирование осуществляется полностью за счет средств  бюджета города. Для передачи этих структур в компетенцию федеральным  органам власти необходимо выделить их в автономную структуру, что сделать технически невозможно.	Предусмотреть обязанность органов  государственной власти участвовать  в финансировании таких специализированных центров, программ медицинской помощи отдельным категориям больных, даже если данные центры действуют при  муниципальных учреждениях.
5.	По ряду вопросов местного значения нет четкого разграничения полномочий. Например, нет четкого перечня  вопросов, входящих в понятие «первичные меры пожарной безопасности».	Различное понимание специализированными  органами государственной власти и  органами местного самоуправления, какие  мероприятия должны финансироваться  из бюджета города	Необходимо более четкое нормативное  закрепление содержания вопросов местного значения
6.	Сложности с определением полномочий добровольных формирований населения  по охране общественного порядка	Полномочие по созданию условий  для деятельности таких формирований вступит в силу с 1 января 2008 года, однако на настоящий момент имеются  сложности с определением прав, обязанностей и социальных гарантий членам таких  формирований	Принятие федерального закона о  добровольных народных дружинах
7.	Население не готово  к нововведениям в жилищном  законодательстве. В частности, для  сохранения жилищного фонда в  нормативном состоянии необходимо, чтоб собственники приняли решение  об установлении расходов на  капитальный ремонт общего имущества  многоквартирного дома, а на практике  этого не происходит.	Законодательно четко  не закреплена обязанность собственников  при установлении платы за содержание и ремонт жилых помещений установить размер платы на капитальный ремонт общего имущества.	Дополнить Жилищный кодекс и вышедшие в дополнение к нему подзаконные акты положением, что  при установлении размеров платы  за содержание и ремонт жилых помещений  собственники обязаны включать плату  за капитальный ремонт общего имущества  многоквартирного дома в размере  не ниже стандарта стоимости капитального ремонта общего имущества многоквартирного дома, установленного органами государственной  власти субъекта РФ для соответствующих муниципальных образований, для софинансирования проведения капитального ремонта дома.
8.	Оплата содержания и ремонта  лифтов жителями первых этажей приводит к конфликтам и недовольству со стороны  населения; возникает коллизия между  нормами жилищного законодательства и законодательства о защите прав потребителей. Лифт и лифтовое оборудование входят в состав общего имущества  многоквартирного дома, и все собственники обязаны оплачивать его содержание. Однако жители нижних этажей данным имуществом не пользуются, во многих домах нет  даже кнопки вызова лифта на вторых этажах. Отсюда негативное отношение  жителей первых и вторых этажей к  введенной плате.	Установленная Жилищным  кодексом и «Правилами содержания  общего имущества многоквартирного  дома…» обязанность всех собственников  многоквартирного дома оплачивать содержание общего имущества многоквартирного дома. Неподготовленность населения  к нововведениям в жилищном законодательстве.	Для соблюдения жилищного  законодательства и установления минимальной  социальной справедливости, учитывая структуру тарифа на обслуживание и  ремонт лифта, предлагается разбить  тариф по оплате лифта на две составляющие: постоянную (за содержание лифта) и  переменную (за пользование лифтом). Плату за пользование лифтом установить с человека (пользователя).
9.	Установление предельных индексов, ограничивающих рост тарифов  на жилищно-коммунальные услуги, и в  то же время определенная жилищным законодательством обязанность  устанавливать плату за содержание и ремонт в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном  доме в соответствии с требованиями законодательства.	Государственное регулирование  тарифов на жилищно-коммунальные  услуги не дает возможности  установления органами местного  самоуправления, управляющими организациями,  ТСЖ, ЖСК (ЖК) экономически обоснованных  тарифов на жилищно-коммунальные  услуги, что ведет неполному и (или) некачественному предоставлению ЖКУ.	Предлагается предусмотреть в  федеральном бюджете на 2012 год  финансовую помощь бюджетам субъектов  Российской Федерации, достаточную  для погашения разницы между  экономически обоснованными тарифами на жилищно-коммунальные услуги и тарифами, ограниченными предельными индексами.
10.	Нехватка в отрасли  ЖКХ высококвалифицированных кадров (как рабочих, так и управленческих), прошедших обучение, подготовку или  переподготовку в специализированных учреждениях.	Ни одно учебное  заведение не готовит «чистых»  специалистов для отрасли ЖКХ	Решить вопрос по  организации на базе высших  учебных заведений кафедр, готовящих  специалистов для отрасли ЖКХ,  а также на базе средне-специальных  учебных заведений специалистов  рабочих специальностей для отрасли  ЖКХ. Организовывать курсы  переподготовки кадров для работников сферы жилищно-коммунальных услуг.
11.	Отсутствие регулирования  межбюджетных отношений в части  формирования земельных участков при  оформлении в общую долевую собственность  собственников помещений в многоквартирном  доме.	Разногласия в Федеральном  законодательстве по реализации данного  вопроса. Отсутствие единой системы  правоприменительной практики на местах.	Предусмотреть долевое участие  органа государственной власти или  субъекта РФ совместно с ОМС в  части финансирования землеустроительных работ при формировании земельного участка в общую долевую собственность  собственников помещений в многоквартирном  доме.

 

 

 

 

 

2.3 Ассоциации муниципальных образований «Горный Урал», «Единение» и «Содружество»

К концу XX века в нашей области появились новые территориальные сообщества-ассоциации муниципальных образований, с целью повышения эффективности планирования, координации совместной деятельности  муниципальных образований-членов ассоциаций и союзов, а главное - для успешного диалога с государственной властью в центре и на местах.

В создании существующих в  Челябинской области ассоциаций муниципальных образований («Горный  Урал», «Единение» , «Содружество»)учредители руководствовались безусловно целесообразностью объединения усилий местных сообществ единой территориальной организацией областного масштаба.

Образованная в 1998 году ассоциация «Содружество» включает районы: Брединский,Агаповский,Верхнеуральский,Чесменский,Увельский,Тройцкий,Октябрьский ,Нагайбакский,Варненский,города областного значения:Емажелинск,Коркино,Копейск,Карталы,Пласт,Троицк,Южноуральск. Согласно ст.1,п.8 Устава ассоциация муниципальных образований местонахождение ассоциации «Содружество»: Челябинская область, г.Троицк.

Ассоциация «Горный Урал»  объединяет 6 административных районов  из 5  городов - муниципальных образований  Челябинской области ,в которых проживают  почти 600тысяч человек. На территории ассоциации муниципальных образований «Горный Урал» работает более 600 крупных и средних промышленных предприятий. Местонахождение ассоциации «Горный Урал»: Челябинская область, г. Златоуст. С февраля 1997 года по инициативе глав городов и районов северных территорий Челябинской области была создана ассоциация муниципальных образований «Единение», в которою входят ныне города областного назначения: Кыштым, Верхний Уфалей, Касли, Снежинск и районы: Красноармейский, Сосновский, Аргаяшский. В городах и районах ассоциации проживают примерно 850 тысяч человек. Местонахождение руководящих исполнительных органов ассоциации «Единение»: Челябинская область, г. Верхний Уфалей. Ассоциация «Единение» получила статус опорной территории в рамках  Федеральной Программы государственной поддержки местного самоуправления, что имеет целью для правительства Российской Федерации апробировать нормативные акты и новые технологии перехода муниципальных образований,  и состояние устойчивого социально-экономического развития. Результаты работы местного самоуправления в границах  опорной территории могут быть оформлены в обобщениях эффективной модели местного самоуправления. Ассоциация муниципальных образований «Единение» совместно с Уральским отделением РАН приступила к реализации программы «Научные основы социально –экономической реабилитации горнопромышленных территорий Челябинской области», что говорит  в пользу ассоциации. Она быстрее и эффективнее, чем отдельный муниципалитет, выстраивает отношения с разными уровнями государственной власти.

Уставы всех трёх ассоциаций имеют черты, как сходства, так и различий, которые обусловлены, как думается, не только разностью юридической культуры глав муниципальных образований. Все уставы имеют общую постатейную структуру и положения пунктов постатейного содержания, а именно: «Общие положения», «Цели и задачи», «Имущество, средства, финансовые и хозяйственные права», «Членство, права и обязанности членов», «Органы управления», «Ревизионная и контрольно-ревизионная комиссии».

Ассоциации «Единение», «Содружество», «Горный Урал» имеют громадное  практическое значение и в качестве «опорных территорий» Федеральной  программы государственной поддержки  местного самоуправления, как корпорации локально территориального развития местных  сообществ в системе всех аспектов (экономических, социальных, экологических  и духовных).

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

 

3.1 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере нормативного регулирования

 

Исследование особенностей и проблем правового регулирования  местного самоуправления Российской Федерации  и конкретно в Челябинской  области позволило сформулировать ряд выводов, предложений и практических рекомендаций, направленных на поиск  механизмов его совершенствования, которые представляются новыми или  содержат элементы новизны.

Конституция Российской Федерации  положила начало формирования института  местного самоуправления, отнеся его  к основам конституционного строя  России. Однако достижение однозначного понимания сути явления, стоящего за термином «местное самоуправление», и  целей его развития является ключевой проблемой организации власти на местном уровне.

Несмотря на более чем  десятилетнюю историю существования  института местного самоуправления в Челябинской области и установленный  Конституцией Российской Федерации  статус местного самоуправления как  самостоятельной формы народовластия, до сих пор среди теоретиков и  практиков муниципального строительства  продолжается дискуссия по вопросу  о сущности, роли и месте местного самоуправления в системе общественных отношений. Точность терминологии, которой  оперирует право, является необходимым  условием не только эффективности действия норм, но и фактором совершенствования  законодательства.

Теоретические основы местного самоуправления, заложенные в XIX веке, указывали на различия его происхождения  и соотношения с государственным  управлением. Причем от того, какое  начало усматривалось в социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование, но и функциональная нагрузка в системе управления обществом и государством, а также и правовое регулирование. Степень конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и демократических государствах различна. Конституции зарубежных стран посвящают местному самоуправлению либо главы, либо отдельные статьи, которые затем детализируются и развиваются текущим законодательством. Из 137 статей Конституции Российской Федерации 20 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, включая специальную главу восьмую «Местное самоуправление». При этом значительное число норм закреплено в первой главе, определяющей основы конституционного строя России.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл позитивную роль в совершенствовании правового  регулирования местного самоуправления. Вместе с тем практика правоприменения обнажила нечеткость ряда норм, противоречивость некоторых положений, уточнения и дополнения которых не исчерпали объективной потребности дальнейшего совершенствования, что послужило основанием для принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С принятием указанного Федерального закона обозначился еще один этап в развитии правовых основ местного самоуправления, характеризующий инициативу Президента Российской Федерации, с  одной стороны - приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - укрепить их ответственность перед  государством и населением.

В Федеральном законе более  детально регулируются вопросы организации  местного самоуправления на всей территории России. В нем установлен исчерпывающий  перечень видов муниципальных образований, содержатся требования к определению  их границ. Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, то в рамках принятых норм на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований уже в унифицированной схеме, в основе которой лежит создание пяти видов муниципальных образований, что позволяет обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала. В предложенную схему легко укладываются определение четких принципов и процедур разграничения полномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов со стороны государства и институтов гражданского общества, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов. В Федеральном законе большее внимание уделяется межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к различным типам муниципальных образований. Однако нормы, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления, нуждаются в подкреплении соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, определяющими доходную базу местных бюджетов.

Законы, содержащие нормы  муниципального права, не могут противоречить  Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и названному Федеральному закону.

Во исполнение федеральных  законов и законов Челябинской  области принимаются нормативные  правовые акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные  нормы о местном самоуправлении.

В системе местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, которые именуются муниципальными правовыми актами и в совокупности с вышеперечисленными нормативными правовыми актами образуют правовые основы местного самоуправления. Как  показывает правоприменительная практика, они нуждаются в совершенствовании  в части разграничения полномочий, организации деятельности органов  местного самоуправления, реализации некоторых переходных положений названного Федерального закона.

Необходимо более четко  определить в законодательстве Российской Федерации и Челябинской области  такое понятие, как «структура органов  местного самоуправления», под которой  в Федеральном законе понимается вся совокупность органов. Такая трактовка уязвима, поскольку структурой, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, принято считать внутреннюю организацию отдельного органа, а их совокупность - системой. Такой подход целесообразно распространить и на организационно-правовые механизмы местного самоуправления.

К числу проблем, затрудняющих осуществление правового регулирования  местного самоуправления, относится  применение в правовых актах различных  понятий в отношении категории  «полномочия органов местного самоуправления». В Федеральном законе дано определение  полномочий органов местного самоуправления. Однако в нем присутствует размытость в определении вопросов местного значения, что не исключает возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им.

До сих пор отсутствует  единый подход к определению понятия  «компетенция органов и должностных  лиц местного самоуправления», в  связи с чем не представляется возможным адекватно отразить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции. Вместе с тем, без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможно обеспечить их эффективную реализацию.

 

Остается нерешенной проблема внутренних противоречий нормативных  положений, регулирующих механизм реализации полномочий органов местного самоуправления, и как следствие - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Основополагающим критерием  объема полномочий органов местного самоуправления должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов - природных, географических, демографических.