Системный и структурно-функциональный подходы к политическому управлению

Характерными  чертами системы являются:

1) границы, внутри  которых существуют функциональные взаимоотношения, базирующиеся на определенной форме коммуникаций;

подсистемы, между  которыми происходит обмен (например, между городом и штатом или  штатом и национальным правительством);

3) способность кодирования, т. е. восприятия информационных «входящих факторов», извлечения из них знаний и преобразования их в тот или иной «исходящий фактор», или результат.

Другими словами, в системе существует взаимосвязь между информацией и использованием потенциала системы. Связь между кодированием и потенциалом (т. е. «исходящими факторами») носит преобразующий характер. В результате возникает парадигма универсальной системы, которая применима к различным уровням: клеткам, органам, индивидуумам, группам, обществам и т.д.

Существенным  вкладом теории систем является обширность и богатство описательных (дескриптивных) концепций и категорий. Использование  метода системного анализа имеет большое значение для селекции огромного количества данных и для распознавания типов и единообразия элементов системы. Теория систем весьма полезна и в сфере изучения переменных, от которых зависит сохранение типа системы. Такие понятия, как стабильность и равновесие, уточняются и ставятся в контекст более общей теории, которая обеспечивает определенные рамки использования материалов, касающихся изменений и нарушений в системе, т. е. той сферы, которая несколько игнорировалась в современном политологическом анализе.

В целом теория системы более пригодна для проблем  макроанализа, чем микроанализа, т. к. по своему характеру является отличным инструментом для классификации и анализа довольно крупных массивов данных.

В концептуальном и теоретическом смысле все системные  подходы обусловлены основной структурой общей теории систем, самыми важными  из которых являются анализ входящих и исходящих данных и структурно-функциональный анализ.

Внедрение системного подхода в сферу организаторской деятельности было вызвано, прежде всего, потребностями практики:

• возрастанием сложности задач;
• необходимостью поиска новых организационных тактических приемов и методов в работе коллектива.

Системный подход предполагает учет количества и качества внутренних и внешних взаимосвязей системы, динамики их изменений во времени и пространстве, выявление и использование интеграционных свойств системы, являющихся результатом внутреннего взаимодействия ее компонентов.

Системный подход нашел в последние годы широкое  применение в различных областях человеческой деятельности. Распространение его объясняется достижением современной наукой такого уровня развития, когда появилась потребность, и стало возможным исследовать относящиеся к системным образованиям объекты и явления, природа которых не допускает игнорирования эффектов взаимодействия составляющих их компонентов между собой и в целом системы со средой. Если раньше стратегия научного поиска опиралась главным образом на анализ и разделение сложного на простые части, то теперь акцент делается на рассмотрении целостных явлений, изучении их системных интеграционных свойств.

Однако  внедрение этого подхода встретило  некоторые трудности. Среди причин появления осложнений в использовании системного подхода в служебной деятельности можно назвать:

• упрощенное толкование его сущности и в связи с этим частое, но не всегда уместное употребление «системных» терминов;
• попытки создания многочисленных и разноплановых 
  «местных»  систем организационных мер,  не согласованных 
  между собой и с общегосударственными системами мер.

Особенно  следует выделить интеграционные качества системы, являющиеся главным свойством и основным отличительным признаком системы, самой основой, на которой строится «здание системы». Появление новых, порождаемых внутренним взаимодействием компонентов системы интеграционных качеств характерно именно для системы в целом и не является суммой известных свойств компонентов и их соединительных связей. Без интеграционных качеств нет целостной системы, а есть суммативное объединение различных частей. Но если интеграционные свойства механических, электронных, биологических систем, как правило, очевидны, то интеграционные свойства социальных систем нередко не имеют яркой выраженности, скрыты от взгляда наблюдателя. Главным интеграционным качеством социальных систем является повышение эффективности их деятельности по сравнению с результативностью функционирования разрозненных, неорганизованных элементов.

Следовательно, для выявления интеграционных качеств необходимо прежде всего очертить границы целостной системы объекта управления, от целостности которых будет зависеть использование тех или иных методологических средств и инструментов управления.

Системный подход к государственному управлению предполагает разработку и внедрение подчиненной единому замыслу и единой стратегии системы организационных мер на определенных участках и направлениях, комплексное использование сил и средств организации. Иными словами, на первом этапе надо обеспечить системный подход к формированию системы мер, а затем уже системно подходить к управленческой деятельности по поддержанию уровня организованности системы, перестройке ее структуры и функций в соответствии с изменяющейся обстановкой. И подходы эти существенно различаются по содержанию.

При формировании системы организационных  мер должны выполняться следующие требования:

• взаимосвязь планируемых мер по цели;
• единство построения для определенных направлений и 
  участков управленческой деятельности;
• соответствие структуры системы организационных мер 
  структуре отрасли.

Недооценка  указанных требований системного подхода  к формированию системы организационных мер на практике приводила к положению, когда произвольный набор не объединенных по цели мероприятий без должной взаимосвязи с вышестоящей по уровню системой в некоторых органах государственного управления выдавался (на бумаге!) за систему и появлялись многочисленные «местные» системы организационных мер. Ожидаемого эффекта в результате не наступало и не могло наступить из-за отсутствия в суммативном объединении компонентов интеграционных качеств. Ненаучный подход, а порой волюнтаризм и дань моде только имитировали системный подход путем документального оформления.

Когда требования системного подхода к формированию системы организационных мер соблюдаются и создается действительно целостная система, появляется потребность в системном подходе к управлению последней. Но субъекты управления часто встречаются с трудностями из-за неразработанности методологических аспектов системного подхода.

Важной специфической  чертой системного подхода является признание универсальности законов, управляющих функционированием системных объектов. Отсюда, естественно, вытекает принципиальная возможность переноса (с учетом особенностей объектов и процессов) законов и понятий из одной сферы познания в другую. Сказанное позволяет на основе синтеза характерных черт работы организации и общих положений системного подхода к управлению социальными системами сформулировать некоторые, на наш взгляд, наиболее существенные специфические принципы (требования) системного подхода к управлению.

Важнейшим требованием  системного подхода к управлению является выбор цели. Целеполагающая деятельность всегда свойственна сознательному поведению человека. «Человек не только изменяет форму того, что дано природой; в том, что дано природой, он осуществляет вместе с тем и свою сознательную цель, которая как закон определяет способ и характер его действий и которой он должен подчинять свою волю», — подчеркивал К. Маркс.

Цель — это  желаемое состояние объекта или  системы, на достижение которого направлены действия. И управленческая деятельность всегда предполагает постановку и достижение определенных целей.

«Установление цели — исходный пункт, начало самого процесса управления», — пишет В. Г. Афанасьев. Цель является одним из самых важных системообразующих факторов. От правильного ее выбора в первую очередь зависит эффективность функционирования системы.

На первый взгляд, в управлении выбор цели не составляет сложной проблемы. Тщательный анализ показывает, что это не так. Главная цель включает в себя подцели, и разукрупнение их на иерархическую совокупность происходит до уровня элементарных, часто характеризующихся устойчивым, а поэтому повторяющимся безальтернативным способом достижения. Следует добавить, что перед руководителями стоят, кроме того, цели, не относящиеся к организаторской работе, а вызываемые хозяйственной и иной деятельностью. Добиться достижения всех целей в нужное время в условиях ограниченных ресурсов не всегда представляется возможным. Поэтому на практике нередко складывается ситуация, когда субъект управления отдает предпочтение (часто непроизвольно) ближайшим промежуточным целям как легче достижимым по сравнению с целями более высокого уровня. В результате, промежуточные цели обособляются и начинают играть роль главных, ослабляется или утрачивается взаимосвязь между ними и конечной целью. В этой связи требование системного подхода к выбору целей включает в себя помимо правильного определения конечной цели упорядочение подцелей, тесную взаимосвязь их между собой и главной целью, чтобы достижение каждой промежуточной цели было шагом к достижению главной цели.

Структуризация целей  управления предопределяет формирование адекватных организационных структур. Количество информации, перерабатываемой органом управления при принятии решений, как правило, пропорционально квадрату размерности задач. Поскольку размерность задач определяется выбранной иерархией целей, а возможности переработки информации субъектом управления ограничены, возникает естественная потребность в иерархических организационных структурах. В связи с этим следующее требование системного подхода к управлению можно сформулировать как построение иерархической системы управления, обеспечивающей достижение управляемой системой выбранной концепции целей. Иерархическая система управления устанавливает компетенцию всехзвеньев и субординацию полномочий различных уровней управления, налаженную циркуляцию потоков информации.

Усложнение объектов управления диктует объективную  потребность усложнения их системного представления. И таким образом дает о себе знать еще одно требование системного подхода к управлению — закон необходимого разнообразия. Впервые сформулированный У. Эшби, он гласит: «Только разнообразие может уничтожить разнообразие». Иными словами, разнообразие управляемого объекта как системы обусловливает потребность в управлении, которое само обладает необходимым разнообразием. Из этого следует, что эффективное управление может быть достигнуто двумя путями: уменьшением разнообразия объекта управления и увеличением разнообразия системы управления.

Реализация первого  пути — уменьшение разнообразия объекта управления зависит от совершенствования структур отрасли и выступает в форме интеграции науки и практики.

Формой реализации второго пути — увеличения разнообразия управляющей системы является совершенствование организационной структуры за счет передачи полномочий на нижние уровни иерархии, расширение самостоятельности региональных структур отрасли. Увеличить разнообразие управляющей системы позволяет также внедрение автоматизированных систем управления (АСУ) на основе современной вычислительной техники.

Непременным требованием  системного подхода является учет места и роли каждого компонента в системе, умение найти в данный момент основное звено в цепи. Нередко принцип основного звена истолковывается только как выбор главного в конкретный момент. Не отвергая полностью такую точку зрения, обратим внимание именно на системный смысл этого требования. Нетрудно заметить, что выделение приоритетных проблем и задач — не самоцель, а средство удержания всей цепи, а затем подготовки перехода к следующему звену. Причем в социальных системах порядок звеньев, их форма, их сцепление, их отличие друг от друга не так просты, как в сделанной кузнецом обыкновенной цепи.

При оценке роли компонентов в системе следует руководствоваться также и принципом надежности. Эффективное функционирование системы возможно только при условии обеспечения ее целостности, проявления интеграционных качеств, но не гарантировано, если один из элементов системы будет нарушен.

К требованию учета места и роли каждого  элемента системы вплотную примыкает требование оценки последствий принимаемых решений. При этом нужно исходить из эффективности их воздействия на функционирование системы в целом. В системном подходе к управлению наибольшее значение придается целостным характеристикам системы, умению субъекта управления охватить все стороны объекта, все его связи. Даже при выборе основного звена, главного направления важно видеть всю систему в целом, чтобы предвидеть последствия принимаемых решений.

Для оценки результативности воздействия  принятых решений, внесения необходимых корректив нужна обратная связь между объектом управления и управляющей системой — это фундаментальный принцип, лежащий в основе управления. Обратная связь помогает компенсировать как внутренние возмущения в системе, так и воздействие на систему извне. Принцип обратной связи находится в единстве с целенаправленностью управления, поскольку с помощью обратной связи в управляющую систему поступают сигналы о степени достижения цели, получении или неполучении запрограммированного полезного эффекта. Так как социальные системы являются открытыми, у субъекта управления имеются неограниченные возможности для налаживания обратных связей и повышения тем самым качества управления.