Понятие государственного управления

2.2 Структура и система органов местного самоуправления в Российской Федерации

"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные  полномочиями на решение вопросов  местного значения и не входящие  в систему органов государственной  власти" Статья 1 Федерального закона  от 28 августа 1995г №154-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации»..

Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный  комитет и др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избираются сроком на два года. На территориях  нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов  Федерации с учетом местных традиций.

Жители городских и  сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться без выборного  лица - непосредственно через собрания (сходы); при численности населения  от 5 до 50 тыс. избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей; свыше 50 тыс. - главу администрации и собрание представителей Авакьян С.А. «Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона» // Вестник МГУ. Серия 11. Право. - М.: 2006г. - №2..

Жители городов, имеющих  деление на районы, округа и т.д., могут избирать главу администрации  и собрание представителей, жители районов - главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских  и сельских поселений, хотя закон  не обязывает это делать, чем активно  пользуются власти субъектов Федерации.

Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению  администрации утверждает местный  бюджет, вводит или отменяет местные  налоги и сборы, а также принимает  положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с  Указом Президента РФ "О гарантиях  местного самоуправления" от 22 декабря 1993 г. № 2265 перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Указом установлено, что глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение, быть членом представительного органа местного самоуправления.

Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует  представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют сами (через сходы) либо создав специальную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население  избирает и представительный орган, и главу муниципального образования, полномочия между которыми поделены примерно так: первый принимает решения, имеющие обязательную силу, в том  числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления  вето главы муниципального образования  на свое решение (две трети голосов). Глава муниципального образования  управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает  соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного  органа.

Практика показывает, что  такая модель эффективна в крупных  городах. Когда к ней прибегают  малые города, не исключены конфликты  между мэром и представительным органом в силу малой численности  депутатов и естественного стремления того и другого сосредоточить  в своих руках всю полноту  власти. Для малых и средних  городов, крупных сельских поселений  лучше, чтобы представительный орган  имел все полномочия местного самоуправления, формировал исполнительные структуры, избирал или назначал должностных  лиц.

В небольших муниципальных  образованиях (сельских поселениях), где  круг решаемых вопросов местного значения незначителен, представительские и  исполнительные полномочия могут быть сосредоточены в одних руках - у выборного должностного лица (старосты). Но население должно иметь право  решать наиболее принципиальные вопросы  и контролировать старосту, который  руководит исполнительным органом, периодически отчитывается перед населением и может освобождаться от должности  решением сельского схода или  сельского референдума.

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

вопросы местного значения,

выполнение отдельных  государственных полномочий.

Основным содержанием  деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его  компетенцию.

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как  правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования  этим органам собственных прав, принадлежащей  только населению компетенции. Структура  таких органов определяется населением самостоятельно.

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью» Часть 1, статья 130 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993г. с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно классифицировать по:

механизму делегирования  полномочий;

качеству делегированных полномочий;

количеству делегированных полномочий;

классификация по механизму  делегирования полномочий.

Конституция России закрепляет только один из многих возможных принципов  классификации: по способу их образования, механизму делегирования населением своих полномочий.

«Местное самоуправление осуществляется гражданами ... через  выборные и другие органы местного самоуправления» Часть 2, статья 130 Конституции  Российской Федерации от 12 декабря 1993г., причем для выборных органов  порядок создания определяется в  соответствии с законодательством  и уставами муниципальных образований. Порядок создания других органов  определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные иным, не выборным, путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организаций; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или  должностного лица и т. д.).

Принципиальное различие между такими органами состоит в  том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие  органы собственной, принадлежащей  только ему компетенцией, позволяющей  осуществлять управление муниципальным  хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные, не выборные органы создаются именно для обеспечения  делегированных полномочий и не располагают  собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования  может быть предусмотрено наличие  выборного должностного лица - главы  муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности  иных выборных должностных лиц местного самоуправления (так, в Псковской  области предусматривается выборная должность шерифа - руководителя муниципальной  милиции, возможны выборы управляющего муниципальным хозяйством, муниципального казначея и т. д.) Алехин А.П., Козлов Ю.М. «Административное право Российской Федерации». Учебник. М.: ТЕИС, 2005 г..

Обязательным выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и  прямого избирательного права при  тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической лестнице, сколько теми функциями, которые  она выполняет. Занимаясь вопросами  местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому  муниципальное управление предусматривает  обязательное наличие представительных органов местного самоуправления, за исключением случаев, когда их функции может выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом  муниципального образования;

утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

установление местных  налогов и сборов;

установление порядка  управления и распоряжения муниципальной  собственностью;

контроль за деятельностью  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных  образований Часть 2 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»..

Виды нормативных актов, которые имеют право принимать  органы местного самоуправления, перечисляются  в уставе муниципального образования  и в законах субъектов РФ. Обычно к ним относят: решения и постановления  выборного органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления  местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов  местного самоуправления.

Говоря об общих принципах  организации таких органов, можно  отметить следующее: к аппарату местного самоуправления, отвечающему своей  цели, надлежит применять следующие  общие требования. Во-первых, он должен правильно и с достаточной гибкостью отображать подлинные интересы и нужды местного сообщества; во-вторых, он должен соответствовать принципу экономии средств и сил, т.е. при наименьших затратах на его содержание, работать быстро, гладко и без излишних формальностей, и, в-третьих, он должен выдвигать на исполнительные должности людей опытных и ответственных, создавая для них наиболее благоприятную обстановку работы.

Полномочия представительного  органа, а также компетенция исполнительных органов местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном (местном) уставе.

Виды органов местного самоуправления:

представительные: Собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тува), муниципальный совет, муниципальное собрание, муниципалитет, окружной сельский (поселковый) Комитет (Саратовская область);

исполнительные: местная администрация, волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные названия органов  местного самоуправления, а также  глав муниципального образования (глава  администрации, председатель Совета, председатель исполкома, мэр, городской голова, посадник и т. п.) и иных выборных должностных  лиц местного самоуправления и сроки  их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством  субъектов РФ. Однако в целом ряде субъектов РФ (Вологодская обл., Воронежская  обл., Новгородская обл. и др.) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции местного самоуправления и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут  создавать постоянные или временные  специальные органы для реализации отдельных полномочий, как правило, выделяемых по отраслевому принципу (комитеты и комиссии для решения  отдельных вопросов, самостоятельные  подразделения местных администраций, муниципальные организации и  предприятия).

В настоящее время, в  соответствии с Указом Президента РФ № 568 "Об основных направлениях реформы  местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997г. администрации  Президента РФ совместно с Правительством РФ поручено организовать взаимодействие с ассоциациями муниципальных образований  для обеспечения участия органов  местного самоуправления в проведении экономических и социальной реформ, а также обеспечить регулярное освещение  в средствах массовой информации хода реформы местного самоуправления, организовать работу по разъяснению населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области местного самоуправления.

Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления обеспечивает постоянное рабочее взаимодействие с ассоциациями местного самоуправления, принимая участие в проводимых ими  мероприятиях. Такая работа проводится с Союзом Российских городов, Российским союзом местных властей, Союзом малых городов, Ассоциацией городов Сибири и Дальнего Востока, Союзом городов Северо-запада России, Ассоциацией городов Юга России, Союзом городов Урала и др. В мае 1997 г. были подготовлены и проведены встречи представителей муниципальных образований с рядом руководителей Правительства Российской Федерации и принято решение о создании Постоянно действующего совещания руководителей муниципальных образований по проведению социально-экономических реформ при Правительстве Российской Федерации. В рамках выполнения решения Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации создана рабочая группа по подготовке предложений о принципах организации и деятельности Конгресса муниципальных образований России, ведется работа по согласованию позиций в этом вопросе с действующими союзами и ассоциациями местного самоуправления.