Понятие государственного управления

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:

· во-первых, в процессе управления осуществляются функции  государства при соблюдении интересов  государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;

· во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению  и от его имени или другими  субъектами, которым государство  передает часть своих полномочий в сфере управления;

· в-третьих, все субъекты государственного управления обязаны  действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми  актами.

Приведенная выше общая  характеристика государственного управления не решает проблемы его исчерпывающего определения ввиду масштабности осуществляемых им функций и реализуемых  полномочий. Государственные функции, как известно, реализуются всеми  государственными органами, которые  составляют единую государственную  власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в  методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные  виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим  назначением, особыми субъектами, способами  реализации государственных функций.

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие  организационно-правовые категории, которые  проявляются в управленческих отношениях:

· государственная управленческая деятельность - это осуществление  субъектами исполнительной власти, а  также иными звеньями государственного управления (государственными служащими  и должностными лицами) функций государственного управления;

· область государственного управления -- это сгруппированные  по признаку основного назначения отрасли  государственного управления (управление народным хозяйством, управление в  социально культурной и административно-политической областях);

· отрасль государственного управления -- это система звеньев  органов управления, объединенных общностью  объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством); разнообразие функций  государственного управления обусловливает  и наличие многочисленных и разнообразных  отраслей и сфер государственного управления;

· сфера государственного управления - это комплекс организационных  отношений по поводу осуществления  межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная  статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные  полномочия в установленных законом  масштабе и границах;

· орган государственного управления (исполнительной власти) -- это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное  управление осуществляется и посредством  принуждения ("принуждающее" управление), то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся  к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие  полномочия принуждающего характера:

а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов  Российской Федерации;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля и принуждения, а также выполнять  важные государственно-управленческие функции (например, общество по охране прав потребителей; лица, занимающиеся частной нотариальной практикой).

Государственное управление является повседневным и оперативным видом  деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения  и в объеме своей компетенции  внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.

Например, законодательные органы осуществляют такие функции государственного управления, как утверждение государственного бюджета, осуществляют контроль его  исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные  государственные служащие категории  «А».

Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере  деятельности, по предметам ведения  и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают  и принимают решения о правомерности  принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все  законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное  управление своими аппаратами в целях  повышения эффективности осуществления  своих функций, закрепленных в конституционных  нормах.

Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть  органов местного самоуправления (реализующих  в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и  обществе.

Глава 2. Муниципальное управление

2.1 Правовые основы органов местного самоуправления на современном этапе

Новая Конституция России определила муниципальное управление, или другими словами, местное  самоуправление как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую  основу самоуправления - муниципальную  собственность равным образом с  государственной, частной и иными  формами собственности.

Конституционное право  граждан России на осуществление  местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых  населением для этой цели и конституционным  запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации  местного самоуправления, установленные  в Конституции России, соответствуют  международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел" Бахрах Д.Н. «Административное право»: Учебник. Часть общая. М.: 2003 г. . Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с  Конституцией, наделяются собственной  компетенцией, свободой в осуществлении  этой компетенции и несут за это  ответственность. Самостоятельность  местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему  органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится  вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой  утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая  трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности  России как федерации возникает  объективная необходимость выведения  органов самоуправления из-под диктата  органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Таким образом, правовой основой  местного самоуправления является Конституция  и закон, который ввел понятие "муниципальное  образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где  действует местное самоуправление Федеральный закон от 28 августа 1995г  №154-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации  стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.

Согласно Конституции, границы  территорий, где реализуется местное  самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной  власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.

Согласно Конституции  органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется  право на судебную защиту и на компенсацию  расходов, возникших в результате решений органов государственной  власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.

Прямое указание закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления" на то, что  в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться  средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный  бюджет расходы на содержание жилищного  фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов  местного самоуправления, можно рассматривать  лишь в качестве финансового обеспечения  бывшей государственной собственности.

Власти субъектов Федерации  нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области пере подчинил окружным территориальным органам  государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую  деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.

Субъекты Федерации разрабатывают  модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых  регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства. Например, в Московской области принят закон "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной  собственностью", где урегулирован порядок передачи областной собственности  в муниципальную. Вместе с тем отчуждение муниципальной собственности предусмотрено в порядке, установленном областным законом. Это не соответствует федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которому бюджетные средства, объекты собственности ни при каких обстоятельствах не должны отчуждаться органами власти субъектов Федерации.

Реализация населением конституционного права на местное  самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.

Оставляя за непосредственными  формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений  по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций.

Во все периоды становления  России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо  проявлялись две тенденции: объединение  на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.