Перспективы совершенствования бюджетного федерализма

Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы на «разделение денег» между бюджетами разных уровней. В августе 2001 года была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ее основе лежит концепция перехода от «разделения денег» к принципиально иной системе – «разделению полномочий». Эта эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти требованиям: 1)четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2)региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики; 3)наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства; 4)наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей; 5)стабильность всех вышеперечисленных условий. В настоящее время в административно-территориальном устройстве Российской Федерации наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Одной из основных целей укрупнения является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, построение более эффективной системы использования бюджетных средств. Проблема финансового обеспечения реализации полномочий разных уровней власти одна из самых сложных. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), в котором были уточнены полномочия каждого уровня власти – федерального, субъектов Федерации, и муниципального. Однако остались и нерешенные проблемы, а именно:

1.Проблема  диспропорций в соотношении доходов  к расходам при первичном распределении  бюджетных ресурсов по вертикали  бюджетной системы. По существу, это проблема разбалансировки  бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от  года. Сегодня основным направлением  развития бюджетного федерализма  в России является все большая  концентрация налоговых доходов  на федеральном уровне при  одновременном сбросе все большего  объема социальных расходных  полномочий на уровень субъектов  Федерации, что по существу означает  не что иное, как сброс бюджетного  дефицита на субфедеральный уровень. Таким образом, на протяжении  трех последних лет активно  формируются, так называемые, «налоговые  ножницы», характеризующие процесс  перекачки налогового потенциала  страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса  настолько велика, что становится  угрожающей для бюджетной системы  в целом. Иногда эту проблему  пытаются свести к проблеме  концентрации налогового потенциала  на федеральном уровне, связанного  с необходимостью оплаты государственного  долга. На самом деле проблема  гораздо шире и глубже, она  включает в себя не только  решение задачи распределения  расходных полномочий по уровням  власти (это то, чем сегодня вплотную  занимается Правительство РФ), но  и проблему нефинансируемых федеральных  мандатов (их расчистку), проблему  структурной переориентации налоговой  системы, проблему самодостаточности  и сбалансированности бюджетов  субъектов Федерации. 2.Возрастание неравномерности бюджетной обеспеченности регионов несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (это, по сути, есть не что иное, как разбалансировка бюджетной системы по горизонтали). Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» - заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы).

Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников. Пассивная позиция государства в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития. Соотношение 10 самых «богатых» и 10 самых «бедных» регионов России в 1998 г. составляло 16, 6 раз, а в 2004 г. это соотношение выросло до 20, 7 раз. Глубокая дотационность некоторых региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Однако в настоящее время ряд субъектов РФ (в частности, Алтайский край) предпринимают попытки выхода из положения дотационной зависимости, путем использования собственной экономической и сырьевой базы. Таким образом, направление развития действующей модели бюджетного федерализма в России видится в единой увязке цели бюджетного федерализма – как компромисса интересов Федерации и ее субъектов, основанного на обеспечении условий саморазвития; собственности как основы самообеспеченности регионального развития; налоговой политики как инструмента государственного управления собственностью. Конечные цели реформы межбюджетных отношений находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Заключение Принцип бюджетного федерализма жизненно важен для Российского государства, отличающегося не только своими масштабами, но и экономическим, национальным, историческим, социально-политическим многообразием регионов. В многонациональной России федерализм способствует с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Реализация концепции бюджетного федерализма основана на сочетании двух взаимодополняющих тенденций — конкуренции между региональными органами на рынке социальных услуг, выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов. Таким образом, бюджетный федерализм — одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. С полным правом можно сказать, что в Российской Федерации установлена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Сущность бюджетного федерализма представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных структур государства разных уровней, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма. Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 88 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов 90-х годов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. В заключение хотелось бы отметить, что в настоящее время необходимо все более осознанно сближать бюджетный федерализм с общей макроэкономической политикой рыночных реформ.

Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность рыночной экономической системы./18/

Формы финансовой помощи субъектам РФ Порядок предоставления и расчета конкретных размеров дотаций определяется федеральным законом. Субвенции и субсидии региональным бюджетам предоставляются на финансирование следующих целевых расходов - расходов по федеральным целевым программам - капитальных расходов - расходов, передаваемых из бюджетов других уровней - иных целевых расходов.

Порядок их предоставления и расчета определяются специальным федеральным законом либо законом о федеральном бюджете. Целевые бюджетные ссуды привлекаются субъектами РФ для финансирования кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления ссуд, условия их оплаты и возврата определяются законом о федеральном бюджете.

 Если  ссуды не погашены до конца  года, остаток непогашенной ссуды  погашается за счет средств  финансовой помощи, оказываемой  региональному бюджету в очередном  году. Если же региональный бюджет  не получает финансовой помощи  в очередном году, непогашенная  часть бюджетной ссуды погашается  за счет отчислений от федеральных  налогов и сборов, зачисляемых  в региональный бюджет. Порядок  предоставления бюджетных ссуд  из федерального бюджета определяется  Правительством РФ. Предоставление  финансовой помощи бюджету субъекта  РФ дает контрольному органу  Минфина РФ, Счетной палате РФ  право проводить проверку регионального  бюджета. Проверка проводится в  обязательном порядке, если субъект  РФ получает помощь, превышающую 50 расходов его консолидированного  бюджета.

 Законом  о федеральном бюджете на 2001 г. установлено, что средства финансовой помощи из федерального бюджета, предусмотренные к перечислению в бюджеты субъектов РФ, выделяются только субъектам РФ, выполняющим требования бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах без каких-либо исключений, дополнений и или особых условий. В случаях принятия органами государственной власти субъектов РФ решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах, Правительство РФ вправе - приостанавливать и уменьшать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов РФ перечисление средств, предусмотренных разделом Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюджета к перечислению в бюджеты субъектов РФ, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов - прекращать выдачу лицензий и квот на экспорт - приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов. Правительство РФ вправе направить средства, высвобождаемые по названным основаниям, на оказание дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в связи со сложной социально-экономической ситуацией в субъектах РФ. Система межбюджетных взаимоотношений включает отношения не только между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, но и внутри субъектов РФ между региональными и местными бюджетами. Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ осуществляется на основе федеральных законов и законов субъектов РФ. Бюджетный кодекс предусматривает, что из регионального местному бюджету может предоставляться финансовая помощь в виде - предоставления помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью финансирования минимальных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления. Эта помощь осуществляется из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов РФ, образуемых н бюджетах субъектов РФ - предоставления субсидий на финансирование отдельных целевых расходов - бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполненииместного бюджета - иных форм, предусмотренных законодательством субъекта РФ. Порядок предоставления и расчет финансовой помощи в перечисленных формах па выравнивание уровня социально-экономического развития определяются специальным законом субъекта Ф Либо законом субъекта РФ о бюджете. Предусмотрен также порядок осуществления необходимых проверок. Финансовая помощь местным бюджетам может поступать также из федерального бюджета. Она предоставляется на финансирование не левых расходов предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. В 2001 бюджетном году одновременно с завершением реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ и 1999 2001 гг. начинается новый этап реформы межбюджетных отношении. В 2001 г. сформированы пять направлений по финансированию субъектов РФ, которые представлены в таблице. Таблица Формы финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской Федерации.

3 Перспективы совершенствования  бюджетного федерализма 

3.1 Проблемы российского бюджетного  федерализма

Уникальная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие определяется влиянием одновременно проводимых реформ государственно-политического устройства (формирование конституционно-договорного федерализма), экономики (приватизация, банковская реформа и др.) и социальной сферы (переход к системе медицинского страхования, жилищно-коммунальная реформа, изменение пенсионной системы и др.).

Государственно-политические реформы оказывают наиболее общее и системное воздействие на все параметры бюджетного федерализма. Современное содержание этих реформ весьма противоречиво и определяется двумя противоборствующими тенденциями: с одной стороны, стремлением к реализации конституционного принципа равноправия субъектов Федерации и установлению универсальной модели бюджетного федерализма, а с другой - процессом расширения сферы конституционно-договорных федеративных отношений, устанавливаемых на двусторонней основе, и индивидуализации бюджетно-налоговых взаимодействий центра с регионами.

Проблема федерализма - это, по сути дела, проблема сочетания, гармонизации общефедеральных (общенациональных) интересов с интересами региональными (субъектов РФ). Ядром проблемы федерализма в любом государстве является проблема бюджетного федерализма. Это объясняется тем, что в федеративных государствах региональные интересы могут быть осознаны, воплощены в программы и бесконфликтно в политическом отношении реализованы, в частности, только при наличии финансово-независимых и самодостаточных составных частей этого федеративного государства. В противном случае будет наблюдаться стремление регионов к государственной самостоятельности, нагнетаемое национальными, религиозными, а затем и интересами иного порядка./19/

Конституция РФ в ст. 1и 5 определяет Российскую Федерацию как федеративное государство. Однако конкретных гарантий федеративного устройства России в Конституции РФ закреплено явно недостаточно. Прежде всего, это касается финансовой основы федерализма. В Конституции РФ нет ни одной статьи, которая бы конкретно определяла финансовые возможности РФ и ее субъектов, формы их взаимоотношений в сфере финансов и т.д. Очевидно, что в такой ситуации бюджетное законодательство должно восполнить неурегулированные Конституцией РФ вопросы.

Бюджетное законодательство РФ может быть с достаточной степенью условности подразделено на 2 части. Первую часть составляет бюджетное законодательство РФ, действовавшее в период принятия Конституции РФ 1993 г. и просуществовавшее вплоть до 1 января 2000 года, т.е. до введения в действие Бюджетного Кодекса РФ.

Вторую часть бюджетного законодательства РФ составляет Бюджетный Кодекс РФ, а также принятые на его основе федеральные бюджетные законы и бюджетные законы субъектов РФ.

Представляется, что существует целый ряд причин, которые вряд ли будут устранены в самые ближайшие годы.

Во-первых, на территории РФ имеется 89 субъектов РФ, находящихся в весьма неравном экономическом положении. Отсюда, унифицированное решение проблемы бюджетного федерализма невозможно до тех пор, пока экономическая ситуация в субъектах РФ не будет хотя бы относительно равной. С юридической точки зрения этого можно достичь, лишь принимая ежегодно специфические юридические решения. Иными словами, ежегодно манипулируя размерами отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты./20/

Развитие российской экономики в условиях рыночных отношений изменило условия формирования и исполнения бюджетов всех уровней. Бюджеты стали рассматриваться как самостоятельные финансовые институты, формирующиеся на основе разграничения доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому большое значение приобрели вопросы бюджетного федерализма, взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в части разграничения бюджетно-налоговых полномочий.

 Отношения  между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют  в любом государстве с административно-территориальным  делением, однако складываются они  на основе разных принципов. Государствам  с унитарным устройством свойственна  высокая централизация бюджетных  прав и ресурсов на уровне  центрального правительства при  гораздо более низкой их концентрации  у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств  с федеративным устройством основаны  на противоположных принципах, главными  из которых являются самостоятельность  и равноправие бюджетов разных  уровней при соблюдении интересов  органов власти всех уровней  и населения.

 Исследования, посвященные проблеме бюджетного  федерализма, можно условно разделить  на классические и новые. К первому типу можно отнести работы Тибу, Оутса, Масгрейва. Среди авторов исследований нового типа можно назвать имена Уэйнгаста, Роланда, Киана, Танзи, Сазерленда.

 Понятие  бюджетного федерализма впервые  ввели американские специалисты, понимая под ним автономность  функционирования бюджетов отдельных  уровней власти, а также бюджетные  взаимоотношения, основанные на  четко сформулированных нормах. В указанном прочтении модель  бюджетного федерализма становится  эффективной при обязательном  соблюдении трех условий: