Перспективы совершенствования бюджетного федерализма

Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.

Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. Некоторые из них могут противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями./5/

 

1.3 Модели бюджетного федерализма 

 

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических событий на бюджетно- налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается несколько моделей – модель фискального, бюджетно-налогового и конкурентного федерализма. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов.

В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги, и около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в России. Доля совместных, или регулирующих (в российской терминологии) налогов также высока, в 2009 году она составила свыше 60% налоговых доходов региональных бюджетов. В числе положительных характеристик модели фискального федерализма называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания. Вместе с тем у этой модели много недостатков – стремление к излишней централизации налоговых функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, компенсируют ее недостатки с помощью четкого распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепление согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов./6/

В США, Канаде используется другая модель – модель бюджетно-налогового федерализма. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность. В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов (федеральной и региональной), одновременное использование двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий. В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений – обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти из соглашения, если оно перестает отвечать, например, интересам провинции. В модели бюджетно-налогового федерализма уделяется большее внимание экономическим стимулам (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не административным инструментам (налогам). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению к решению общенациональных задач позволяет переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача, переложена на правительства провинций), федеральное правительство занимается стратегией национального развития – задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты. Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории. В модели конкурентного федерализма фирмы и население стремятся выбрать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах – от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных компаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах. Налоговые, или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между федеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая за них некую цену – налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, при этом перерегистрировав в нем свой бизнес, предприятие./7/

Задача концепции конкурентного федерализма заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали в противовес традиционному подходу фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему распределения полномочий и налогообложения. Конкурентный федерализм считает поиск оптимальной модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики.

Разработка правил конкуренции между органами власти делает акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах.

Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие – на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений. Западные федеративные системы, пройдя различные этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации законодательных, экономических, фискальных функций, например, в рамках Европейского союза./8/

 

1.4 Законодательная основа бюджетного  федерализма 

 

Бюджетный федерализм, с правовой точки зрения это разграничение полномочий между центральными органами государственной власти Российской Федерации в области бюджета. Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений и бюджетного федерализма в частности, являются: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета.

Это разграничение, как уже говорилось выше, является одним из основных принципов бюджетного федерализма, который предусмотрен ст. 11 Конституции РФ, федеративными и иными (двусторонними) договорами между Российской Федерацией и ее субъектами. Глава 3 Конституции РФ посвящена изложению норм федеративного устройства Российской Федерации. В статьях 71, 72, 73 определяются предметы ведения Российской Федерации (в том числе федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение. пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству./9/

В 1998 г. был принят Бюджетный кодекс РФ, который стал главным законодательным актом в области бюджетных отношений Статья 1 Бюджетного кодекса РФ относит к бюджетным правоотношениям: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением. Органы государственной власти и управления относятся к числу субъектов бюджетного права, участие которых обязательно в бюджетных правоотношениях.

В их круг входят органы представительной и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В Бюджетном кодексе РФ понятие «бюджетного федерализма» отсутствует, хотя в обсуждавшемся законопроекте кодекса ему уделялось серьезное внимание. Однако, по сути, принципам, его характеризующим, посвящена глава 16 «Межбюджетные отношения». А именно: распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; закрепление на постоянной основе и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенство всех бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ. Иначе говоря, речь идет об определенной конкретизации целей и методов бюджетной политики – о равенстве бюджетных прав, единстве бюджетной системы, разграничении бюджетных полномочий, самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджетной системы в целом. В соответствии с гл. 16 Бюджетного кодекса РФ межбюджетные отношения осуществляются в форме предоставления трансфертов: дотаций из фондов финансовой поддержки, образуемых в бюджетах соответствующих уровней бюджетной системы; субвенций из соответствующих фондов коменсаций; иных дотаций и субсидий в соответствии с бюджетным законодательством; безвозмездных и безвозвратных перечислений; бюджетных кредитов. В принятом варианте бюджетного кодекса РФ полномочия различных уровней бюджетной системы разделены на три группы и прописаны в различных разделах кодекса. В частности выделяются следующие виды бюджетных полномочий разных уровней бюджетной системы: полномочия в области регулирования бюджетных правоотношений, они зафиксированы в гл.2 «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений» (ст. 7, 8, 9); полномочия по формированию доходов бюджетов, их перечень приведен в гл. 7 (ст. 53), гл.8 (ст.59), гл. 9 (ст. 64); полномочия по расходам, в Бюджетном кодексе РФ закрепление этих бюджетных полномочий рассматривается в гл. 11 (ст. 88-91). В рамках Налогового кодекса РФ (вступил в действие с 1 января 1999г.) устанавливаются общие принципы налогообложения, раскрывается содержание налоговых отношений и налоговых обязательств, определены основные цели и задачи налоговой политики, объекты и субъекты налоговых отношений, основы построения налоговой системы, установлены виды налогов и общие положения реализации их механизмов, а также меры контроля и ответственности при уплате налогов. Доходы бюджетов образуются за счет собственных, закрепленных и регулирующих доходных источников, а также прямой финансовой помощи в различных формах и других доходов в соответствии с законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год. К собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством России и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций. Налоговым кодексом РФ и законодательными актами соответствующих уровней бюджетной системы РФ устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные налоги и сборы региональные налоги и сборы; местные налоги и сборы. Принадлежность налога к тому или иному виду не характеризует компетенцию соответствующих органов власти по введению, управлению и распоряжению этим налогом.

По каждому налогу установлен свой объем налоговых полномочий органов власти. Принятые в 2003 г Федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» (от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) определяют сферу собственных полномочий региональных и местных органов власти, а также принципы их финансового обеспечения./10/

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Механизм функционирования бюджетного  федерализма в российской  федерации 

 

2.1 Разграничение расходных и  доходных полномочий бюджетов  разных  уровней 

 

Расходы бюджета – это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, это экономические отношения, возникающие в связи с нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному различию. Права и обязанности соответствующих органов власти, связанные с реализацией этих экономических отношений называются «расходными полномочиями». Расходные полномочия включают в себя:

1) нормативное  правовое регулирование деятельности  органов власти - заключается в  установлении законодательными  и иными нормативными правовыми  актами целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления  деятельности органов власти; 2)обеспечение  исполнения установленных нормативных  правовых норм финансовыми средствами  – заключается в направлении  собственных доходов бюджета (не  включающих целевой финансовой  помощи из бюджетов других  уровней) на финансирование собственной  деятельности этих органов власти, а также в передаче средств  другим органам власти в виде  целевой финансовой помощи; 3)непосредственное  исполнение (финансирование) расходов  по видам деятельности органов  власти – состоит в предоставлении  бюджетных средств ведомственным  подразделениям органов власти  и бюджетным учреждениям, осуществляющим  соответствующий вид деятельности, или в заключении и оплате  государственных или муниципальных  контрактов за счет использования  всех доходов бюджета (в том  числе полученных в виде целевой  финансовой помощи из бюджетов  других уровней). Различаются бюджетные  расходы по следующим направлениям: 1)расходы федерального бюджета; 2)расходы бюджетов субъектов  Федерации; 3)расходы местных бюджетов. По взаимному согласию органов  государственной власти РФ, субъектов  РФ и местного самоуправления  отдельные виды расходов могут  передаваться из одного уровня  бюджетной системы в другой  с соответствующей передачей  доходных источников или иных  финансовых средств./11/