Общие и частные функции управления: взаимодействие и взаимообусловленность

- обоснование критериев достижения системы целей, решения поставленных задач, системы ограничений: экономических, социальных, правовых, экологических;

- определение последовательности, сроков и способов решения задач;

- обоснование потребности в ресурсах - трудовых, материальных, финансовых, информационных.

Для эффективного выполнения работы, обеспечивающей достижение целей организации, необходимо делегирование полномочий. Вместе с делегированием полномочий передаются и средства для выполнения работы, решения проблемы. Важное следствие делегирования - создание определенной структуры организации. Задача руководителя - так делегировать полномочия, чтобы сформировалась структура, отвечающая внутренним и внешним факторам (условиям).

Критерием эффективности структуры является достижение целей организации при минимуме затрат ресурсов. Этого добиваются оптимальным распределением и использованием ресурсов.

Структура организации должна отвечать ее стратегии. Формирование структуры идет от общего к частному и включает следующие этапы:

1. Выделение блоков, обеспечивающих основные направления деятельности организации в соответствии с горизонтальным и вертикальным разделением труда. На этой базе определяются линейные и штабные полномочия.

2. Определение соотношения основных полномочий, делегирование отдельных полномочий и формирование цепи команд, обеспечивающей оптимальную специализацию исполнителей.

3. Определение должностных обязанностей исполнителей.

Структуры организаций многообразны. Это обусловлено многообразием самих организаций, условий их функционирования, решаемых ими задач. Значимость и сложность проблемы привлекала многочисленных исследователей, обосновывающих различные типы структур.

Разработка оптимальных планов и методов их реализации, обоснование эффективной организационной структуры - необходимые условия достижения целей. Успех организации, достижение ее целей определяются реализацией планов в процессе деятельности всех членов организации. Решающую роль играет отношение исполнителей к своей деятельности, направленной на достижение целей организации. Следовательно, важная задача управления - обеспечение у всех исполнителей желания и готовности эффективно выполнять свои обязанности.

Что побуждает человека к эффективному труду? Почему в одном случае для выполнения сравнительно легкой работы необходимо принуждение работника, тогда как в другом случае исполнитель сам охотно выполняет тяжелую рутинную работу? Ответ на эти и другие вопросы дает анализ мотивации исполнителей, как важной функции управления.

Мотивация - это процесс побуждения человека к деятельности под воздействием внутренних и внешних движущих сил для достижения целей организации.

Исполнитель является не только важным ресурсом организации. Он имеет, в отличие от материальных факторов производства, свои цели, ценности, представления, ожидания, потребности. На поведение исполнителя, в том числе и его отношение к конкретной деятельности, выполнению определенного задания, влияют также условия деятельности и ее содержание, взаимоотношения с коллегами, ситуация в организации и обществе в целом.

Мотивация имеет существенное отличие от других функций управления. Такие функции, как планирование, организация, регулирование, контроль и анализ осуществляются в основном менеджментом организации. Исполнительский персонал, как правило, играет при выполнении этих функций пассивную роль.

Контроль - это процесс измерения и оценки фактической траектории развития организации и сопоставление ее с плановой траекторией, позволяющей достичь цели.

Основными стадиями процесса контроля являются:

- задание нормативной траектории или базы для сравнения, а также основных временных этапов (периодичности контроля);

- выявление фактических значений измеряемых параметров (характеристик);

- сравнение фактических значений контролируемых параметров с базовыми (плановыми) значениями; анализ масштабов и причин отклонений;

- обоснование необходимости корректировок плановой траектории (базы сравнения);

- осуществление мероприятий, обеспечивающих обоснованные корректировки.

Основными видами контроля являются предварительный, текущий и заключительный.

Предварительный контроль осуществляется на стадии разработки планов и формирования организационной структуры. Контролируется точность выполнения определенных правил, процедур, инструкций по разработке планов, формированию структуры организации.

Текущий контроль включает проверку руководителем результатов работы его непосредственных подчиненных. Главная задача такого контроля - своевременное выявление отклонений фактической траектории (состояния) от плановой (абсолютные и относительные значения) и обеспечение обратной связи.

Рис.3. Схема текущего контроля

При заключительном контроле обратная связь используется после выполнения работ, то есть передается информация о конечном результате. Можно ли при этом исправить выявленные ошибки, внести необходимые коррективы, если работа уже выполнена? Если нет, то зачем тогда заключительный контроль?

Информация, полученная в ходе заключительного контроля используется в будущих периодах - при повторении сходной ситуации и решаемых задач. При изменении ситуации, решении новых задач также необходимо учитывать уже накопленный опыт. Указанная информация должна быть учтена в организации мотивации исполнителей.

Глава 2. Специфические (частные) функции управления в государственных органах (на примере таможенных органов) и основные направления повышения их эффективности

2.1 Управление финансами

Управление финансами в таможенных органах связано как с их фискальной функцией, так и с традиционным пониманием управления финансами государственных организаций.

Фискальная (налоговая) функция таможенных органов многими авторами рассматривается в качестве изначальной, приоритетной, связанной с системой экономических рычагов таможенного регулирования. Исследователи вводят в научный оборот понятие финансово-правового статуса таможенных органов, содержание которого раскрывается "в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов". Следует указать, что в таком понимании финансово-правовой статус имеет преимущественно процедурный характер. Финансово-правовой статус таможенных органов, по определению О.Ю.Бакаевой, представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности. При этом понятие "финансовая деятельность таможенных органов" до сих пор не имеет общепризнанной интерпретации. Для понимания финансово-правового статуса таможенных органов существенным оказалось выделение фискальной и регулятивной составляющих в экономической направленности таможенного регулирования.

Фискальная составляющая, обеспечивающая через взимание таможенных платежей пополнение доходной части бюджета, неотъемлема от деятельности таможенных органов. В связи с вышеуказанным положение о том, что финансово-правовой статус таможенных органов реализуется посредством их финансовой деятельности, представляется методологически ценным, так как финансовая деятельность уже не отождествляется только с реализацией фискальной функции таможенных органов. Дело в том, что средства, поступающие в федеральный бюджет через таможенные органы, включают также штрафы, пени, недоимки и другие платежи, которые, во-первых, являются результатом применения административных наказаний и финансово-правовых санкций, а во-вторых, не указываются законодателем как таможенные платежи по ТК РФ. Таким образом, фискальные доходы бюджета формируются в результате реализации таможенными органами как фискальной (взимание таможенных платежей), так и правоохранительной (применение имущественных санкций) функций. Как видим, посредством фискальных доходов бюджета обе упомянутых функции получают дополнительную прочную связь, от которой абстрагироваться можно только чисто теоретически. Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при выполнении таможенными органами фискальной и правоохранительной функций в целях обеспечения таможенного регулирования, что обусловливает участие таможенных органов в правоотношениях трех видов: таможенных, налоговых и бюджетных.

О.Ю. Бакаева, первоначально обоснованно признавая за таможенными органами две основополагающие функции - фискальную и правоохранительную, вносит предложение "вывести из структуры таможенных органов подразделения, исполняющие полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в области таможенного дела, и передать их в ведение МВД России", следуя аналогии выделения из налоговой службы федеральных органов налоговой полиции с последующей передачей их функций МВД России. Таким образом, вызревают планы реформирования таможенных органов в направлении придания им статуса исключительно фискальных органов федеральной исполнительной власти. Определенная логика здесь, конечно, присутствует, если жестко ориентироваться на превращение таможенных органов в "налоговые органы, специализирующиеся на таможенных платежах", но общие выводы нашего исследования относительно должного статуса таможенных органов склоняются к тому, что подобные проекты не могут быть реализованы на конструктивной основе.

В серьезной оппозиции приведенным "фискальным" предложениям находится ряд авторов, которые при определении сущности таможенных органов делают акцент именно на правоохранительном характере их деятельности (п.6 ст. 403 ТК РФ), выдвигая правоохранительную функцию на первый план. Таможенные органы рассматриваются как правоохранительные и военизированные. При этом обоснованно указывается на то, что в отличие от ТК РФ 1993 г. законодатель в ТК РФ 2003 г. не установил нормы, в соответствии с которой таможенные органы были бы отнесены к правоохранительным. Этот пробел должен быть восполнен в последующем законодательном процессе с учетом того, что в законодательство России должно быть введено и само понятие "правоохранительный орган". Это требование в отношении таможенных органов подтверждается признанием специалистов, что "таможенные органы, в отличие от большинства других органов, относящихся к числу правоохранительных, на всем протяжении их развития в России не являлись правоохранительными органами в современном их понимании", "осуществляли преимущественно фискальные функции". Официально статус правоохранительных был придан таможенным органам только с принятием ТК РФ 1993 г. в связи с их наделением правами осуществления оперативно-розыскной деятельности, дознания, рассмотрения дел об административных правонарушениях. Следовательно, по нашему мнению, при интегральной оценке деятельности таможенных органов значение их правоохранительных функций не стоит ни приуменьшать, ни абсолютизировать.

В последние годы внешнеэкономическая деятельность превратилась в важнейший фактор экономического роста. Во многих странах именно она определяет состояние национальной экономики.

Активное развитие международных экономических отношений предусматривает необходимость создания новых подходов к разработке и принятию эффективных управленческих решений по вопросам внешнеэкономической деятельности как на макро-, так и на микро- уровне.

В системе органов государственного управления внешнеэкономической деятельностью особая роль отводится таможенной службе как наиболее динамично развивающейся, своевременно и качественно обслуживающей участников ВЭД. Эта роль обусловлена ростом масштабов внешнеэкономических связей. Значимость деятельности таможенной службы обусловлена и тем обстоятельством, что самым стабильным источником доходной части федерального бюджета России являются таможенные пошлины и сборы.

Фискальная деятельность таможенных органов традиционно является одним из основных направлений осуществления таможенной политики государства. Она призвана обеспечить решение двух важных задач - пополнение доходной части федерального бюджета и регулирование внешнеторговых отношений. Благодаря этому фискальная деятельность таможенных органов оказывает значительное влияние не только на внешнеэкономическую деятельность, но и на состояние внутренней экономики страны.

Вместе с тем, остаются значительные потери таможенных платежей из-за роста правонарушений в таможенной сфере. Основная доля зарегистрированных правонарушений в таможенной сфере приходится на правонарушения, связанные с уклонением от уплаты таможенных платежей. К таким правонарушениям относятся: незаконное заявление льгот и преференций; неправильное применение ставок налогообложения; занижение таможенной стоимости оформленных товаров; оформление товаров не под своим наименованием; подлог и фальсификация документов, банковских гарантий и т.д.

Необходимо отметить, что действующее таможенно-тарифное законодательство дает участнику ВЭД немалые возможности для поиска путей снижения таможенных платежей. В частности, это:

· наличие преференций, что побуждает предпринимателя искать ходы для того, чтобы ими воспользоваться;

· наличие различных ставок тарифа, что также побуждает выбирать варианты для применения более низкой ставки;

· наличие пробелов в таможенно-тарифных нормативных документах и законах, несовершенством юридической техники и не учетом законодателем всех обстоятельств, способных возникнуть при исчислении или уплате того или иного вида платежа.

Зачастую попытки таможенных органов перекрыть возможности для уклонения от уплаты таможенных платежей остаются бесплодными из-за появления все новых схем минимизации обязательных выплат, изобретаемых участниками ВЭД. Действующее таможенное законодательство - даже с учетом непрекращающихся ужесточения оставляет широкие возможности для снижения таможенных платежей как законными, так и противозаконными способами. В настоящее время перед таможенными органами стоят более масштабные и ответственные задачи по формированию доходной части федерального бюджета.