Кадровая политика

Наиболее  значительная роль в области подготовки государственных и муниципальных  служащих сегодня принадлежит Российской академии государственной службы при  Президенте Российской Федерации.

Рассмотрев  механизмы кадровой политики, перейдем теперь к методам ее оптимизации.

2. Оптимизация кадровой политики в системе государственного управления в РФ

2.1 Мировой опыт кадровой политики  в системе государственной службы

Исследуя  международный опыт кадровой политики для государственной службы, можно  выделить ряд общих для всех стран  параметров. Статус госслужащего, как  правило, закреплен в соответствующих  правовых документах. Обязательным условием для поступления на государственную  службу является наличие базового образования  и специальной профильной подготовки. Кроме того, для повышения профессиональных навыков в процессе карьерного роста  государственный служащий регулярно  должен посещать различные курсы  переподготовки, повышения квалификации, проходить стажировки и т.д Марголин А.М. Мировой опыт государственного управления. // Государственная служба. 2000. №1. С. 14..

К концу прошлого века во многих развитых европейских и американских странах  были созданы специальные программы  подготовки кадров для государственной  службы, которые укладываются в единый стандарт, получивший название MPA - Master of Public Administration. Несмотря на несомненное сходство основных образовательных программ в разных странах, имеются существенные отличия, позволяющие говорить о нескольких различных подходах к подготовке государственных служащих.

В первую очередь выделяют западно-европейскую и американскую системы подготовки специалистов. Безусловно, американские стандарты основывались на европейской традиции образования, однако исторические особенности развития североамериканских стран обусловили значительные отличия в американских стандартах профессионального высшего образования.

Следует отметить, что западно-европейские традиции образования также имеют свои особенности, привнесенные адаптацией образовательных программ под местные политические и социально-экономические, а также культурные условия. В целом можно говорить о двух основных западно-европейских подходах к подготовке специалистов для государственной службы - англосаксонском и французском. Рассмотрим подробнее англосаксонский подход Марголин А.М. Мировой опыт государственного управления. // Государственная служба. 2000. №1. С. 15..

Основоположником  этого достаточно традиционного  подхода к подготовке кадров для  государственной службы является Великобритания. Однако в дальнейшем наибольший вклад  в его развитие внесли немецкие ученые. Такие всемирно известные имена, как Лоренц фон Штейн, Роберт фон  Моль, Макс Вебер надолго оставили за Германией пальму первенства в  области определения научных  и образовательных приоритетов  при подготовке государственных  служащих. В настоящее время англосаксонский  подход активно используется наиболее динамично развивающимися в политической и социально-экономической сферах странами Севера Европы - Швецией, Норвегией, Данией, Нидерландами.

В чем особенности данного подхода?

Наиболее  яркой является правовая доминанта  в общей системе подготовки государственных  служащих. Базовое образование для  поступления на государственную  службу должно было быть юридическим. В настоящее время ситуация изменилась. Однако чиновники, получившие профессиональное образование по методикам англосаксонского подхода, имеют традиционно сильную  подготовку в правовой сфере.

В Великобритании и Германии, как и  в большинстве других стран Европы и Америки, происходит реформирование государственной службы под влиянием глобализационных процессов. Качественная трансформация обязанностей госслужащих заключается в повышении значимости таких профессиональных характеристик, как умение самостоятельно принимать решения, управлять изменениями, проявлять лидерские качества. Система подготовки кадров также изменяется в соответствии с новыми требованиями.

Следует отметить, что развитие лидерских  качеств, склонность к инновациям и  творческому решению поставленных задач традиционно считались  ключевыми элементами подготовки кадров для частного бизнеса, а подобные навыки прививались в рамках программ MBA. Что же касается государственных  служащих, то от них требовалось прежде всего умение четко выполнять инструкции, следовать процедурам, строго подчиняться приказам вышестоящего начальства. Инициатива не поощрялась. Однако в современном мире сложившиеся стереотипы морально устарели, а слепое следование им стало крайне отрицательно сказываться на качестве принимаемых государственными служащими решений. Повышение эффективности работы госслужащих неразрывно связано с развитием междисциплинарного подхода к их образованию, ориентированного на развитие у будущих чиновников системного мышления, коммуникабельности, умения работать в команде, самостоятельности и инициативности. Именно эти требования разрабатываются в рамках программ MPA и адаптируются к потребностям и особенностям работы на государственной службе.

К примеру, в Великобритании все госслужащие  разделены на семь классов (высшие должности  относятся к первому классу). В  рамках реформирования системы государственной  службы были разработаны критерии оценки компетентности специалистов. Это создало  мощный импульс положительной мотивации  для постоянного совершенствования  госслужащими профессиональных навыков, освоения новых знаний и эффективных методов работы. В решении вопроса о присвоении следующего класса или повышении по службе уровень образования и профессиональной подготовки рассматривается как один из решающих аргументов.

В Великобритании централизованной программы  подготовки государственных служащих не существует. Даже определение, что  представляет собой программа MPA, - довольно сложная задача, поскольку подобного  рода программ несколько и все  они имеют разные названия. Например, государственное администрирование, государственная политика или управление государственным сектором и т.д.

Существует  ведущее учебное заведение, где  обучается основная масса служащих среднего и высшего звена, - Колледж  государственной службы (Civil Services College), образованный в 1970 г. Занятия проводятся по программам подготовки будущих руководителей. Успешное завершение подобной программы позволяет получить квалификацию, необходимую для продвижения вплоть до 3 класса включительно. Существуют также специальные программы повышения квалификации для руководителей 4-7 классов. Специалисты, занимающие высшие руководящие посты 1-2 класса, посещают специально разработанные для них «мастер - классы», посвященные тем проектам, которые они курируют в настоящий момент.

Следует особо подчеркнуть, что в Великобритании подготовка кадров считается одним  из приоритетных направлений. Поэтому  существует широкая система семинарских  занятий, конференций и образовательных  курсов, которые организуются различными министерствами и ведомствами, в  уставе которых есть хотя бы отдаленное упоминание об ответственности за подготовку кадрового состава. Каждое ведомство  разрабатывает свои программы подготовки кадрового резерва с учетом мониторинга  потребностей в обучении персонала  и планирования его дальнейшего  применения. Содержание обучения и программы профессионального роста госслужащих формируются с учетом специфики функций и должности, занимаемой чиновником.

Таким образом, в Великобритании отсутствует  единая централизованная система подготовки кадров для государственной службы, однако существует множество курсов, программ, семинаров с учетом индивидуального  подхода к выбору образовательной  программы Яковлев В. Кадры для  местного самоуправления: проблемы и  пути их решения. // Государственная  служба. 2003. №5. С. 26.. При всем разнообразии форм и методов обучения общими для  них являются подготовка выпускной  работы по проекту, теоретическая подготовка в учебном заведении, приобретение практического опыта.

В системе подготовки кадров для государственной  службы в Великобритании можно выделить следующие факторы, которые могли  бы быть полезными для российской практики Марголин А.М. Мировой опыт государственного управления. // Государственная  служба. 2000. №1. С. 17.:

· существование четких критериев  оценки компетентности госслужащих  создает огромный положительный  стимул для повышения уровня образования  и профессиональных навыков. Внедрение  таких критериев в систему  контроля качества выполняемой работы позволяет более четко формулировать  обязанности госслужащих и обусловливает  обязательность повышения уровня их профессионализма;

· содержание учебных программ отличается большой гибкостью, позволяя оперативно откликаться на цели и задачи текущей  политической и социально-экономической  ситуации.

Тем не менее, можно выделить целый ряд  ограничений, которые не позволяют  взять английский вариант системы  подготовки кадров для государственной  службы в качестве образца для  подражания.

Во-первых, это ярко выраженная децентрализация  образовательной системы и переподготовки государственных служащих. В России, наоборот, слишком развиты традиции централизации, чтобы надеяться  на инициативы федеральных и, тем  более, региональных и муниципальных  ведомств в организации специальных  образовательных семинаров и  учебных программ. Кроме того, в  Великобритании, при кажущемся многообразии программ подготовки государственных  служащих, существует четкая система  контроля качества полученного образования. В России это одна из главных проблем, еще только требующая своего решения.

Во-вторых, сильная правовая подготовка, традиционно  отличающая англосаксонский подход, базируется на совершенно иной правовой традиции - прецедентном праве, что  значительно усложняет процесс  адаптации учебных программ к  российским условиям.

2.2 Проблемы и перспективы кадровой  политики в системе государственной  службы РФ

Среди основных проблем кадровой политики современной государственной службы РФ большинство исследователей выделяют такую основную проблему как некомпетентность Граждан В. О некомпетентности и  бюрократизме на государственной службе. // Государственная служба. 2002. №6. С. 51..

Закон самовозрастания некомпетентности управленческого персонала был  открыт американским ученым Л.Д. Питером (1919-1989) из Южно-Калифорнийского университета. Его книга «Принцип Питера», написанная в соавторстве с Р. Халлом, выдержала более 30 изданий и была, например, бестселлером 1969 г. Питер не применяет в своих работах понятие «закон», а все устойчивые нормы деятельности управленческого персонала называет «принципами». «В иерархии, - пишет он, - каждый служащий стремится достичь своего уровня некомпетентности».

Действительно, если времени и ступеней в управляющей  подсистеме окажется достаточно, любой  государственный и муниципальный  служащий сможет подняться до того уровня, который предшествует уровню некомпетентности, и остаться на нем. Общая тенденция развития управляющих  подсистем такова, что со временем каждая должность может быть замещена работником, недостаточно компетентным для выполнения своих обязанностей.

Однако  на практике такие состояния управляющих  подсистем, когда все служащие одновременно становятся некомпетентными, не встречаются. В большинстве случаев эти  подсистемы выполняют основную часть  своих функций для достижения официально провозглашенных целей. Очевидно, необходимую работу выполняют  те государственные служащие, которые  еще не достигли своего уровня некомпетентности.

Питер делит всех служащих на пять групп: сверхкомпетентные; компетентные; ограниченно компетентные; некомпетентные; сверхнекомпетентные. Для большинства управленческих организаций, отмечает он, «сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность». Обычная некомпетентность не служит причиной для увольнения, она лишь преграда для повышения по службе. Между тем сверхкомпетентность «подрывает иерархию, нарушая первую заповедь всякой иерархической системы - иерархия должна быть сохранена любой ценой». Служащие, принадлежащие к двум крайним группам - сверхкомпетентным и сверхнекомпетентным, - в равной степени подвергаются изгнанию. Обычно их увольняют вскоре после того, как наняли, и по одной и той же причине: их деятельность подрывает управляющую подсистему.

Каковы  пути нейтрализации негативного действия закона самовозрастания некомпетентности управленческого персонала? По мнению Л. Питера, это, прежде всего, это постоянная и целенаправленная работа кадровых служб всех уровней и всех органов по формированию карьерной стратегии и служебной тактики как для всех служащих данного уровня или данного органа, так и для каждого служащего в отдельности. Если управленец неплохо показывает себя на последней должности, а повышение может спровоцировать СКО, то, видимо, правильнее его не повышать, а периодически подучивать с тем, чтобы он не терял своей компетентности. Если же работник уже утратил компетентность, а до пенсии еще далеко, могут быть использованы такие приемы кадровых перемещений, как «пас в сторону» (перемещение по горизонтали на другую должность), «ударная возгонка» (перемещение вверх по вертикали) и др. В любом случае работник не может быть просто «выброшен» на улицу, и в то же время, будучи оставленным в штате, он не должен вредить управляющей подсистеме.

Наиболее  острыми кадровыми проблемами государственной  службы также являются Лытов Б. Государственная власть: проблемы прохождения.// Власть. 2002. №7. С. 9.:

· бесконтрольное разрастание аппарата региональных представительств министерств  и ведомств, а также аппарата органов  исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· разделение типологий «карьерных»  и «политических» должностей в государственной  службе по формальным критериям, количественно  и качественно не развернутое;

· наличие фонового провала в стаже  у основного контингента служащих министерств и ведомств: их стаж составляет либо более 15, либо менее 5 лет. Средний, самый продуктивный возраст  вымывается из системы госслужбы вследствие неудовлетворенности человека своим положением, перспективами роста, заработной платой;

· повсеместный фоновый провал в образовании: почти нулевой процент составляют лица, имеющие высшее образование  по предусмотренным для исполнения госслужбы специальностям; краткосрочные курсы повышения квалификации существенно превалируют над дипломами по второму высшему образованию; в подавляющем большинстве министерств и ведомств (за исключением Минобразования России и Миннауки России) служащие с научными степенями по специализации этих учреждений составляют очень малый процент или почти отсутствуют;