Достижение высокого качества жизни населения

4. Содействие в формировании  на территории местного сообщества  самостоятельных промышленно-финансовых  групп (предприятий, муниципальных  банков, страховых компаний, предприятий  малого бизнеса и др.), которые  способны поддержать социальные  программы территории.

5. Осуществление сильной социальной политики центра, которая снимает ряд проблем с муниципалитетов и создает условия для повышения активности граждан на местном уровне для самостоятельного зарабатывания дополнительных средств на свои социальные нужды.

Важно подчеркнуть, что государство  не снимает с себя ответственности  за социальную защиту граждан, населения. Оно обеспечивает большее разнообразие форм социальной защиты, предоставляет  людям возможность ощущать себя не только объектом, но и субъектом  социальной защиты. В этом случае наступает  изменение направленности социальной защиты: от пассивной — к активной, от оборонительной — к наступательной. Реактивная направленность — это направленность на последствия негативных факторов, активная — на сами негативные факторы в целях их ограничения, «блокировки», нейтрализации. Затем приходит повышение уровня социальной защищенности населения. Если, например, снимается проблема социальной защиты из-за необеспеченности продовольствием, то актуализируется проблема защиты из-за «дефицита» социальной безопасности, разрешается эта проблема — актуализируется проблема оптимизации социальных отношений (на производстве, территории) и т.д.

Указанные тенденции позволяют  раскрыть смысл муниципального управления: не только политико-правовой и организационно-управленческий, но и сущностный — социальной защиты населения, его коренных интересов, в том числе и меры самозащиты населения, принимающего участие в  решении социальных проблем, зарабатывающего  средства на их решение.

Следует отметить, что возможности  социальной самозащиты местного сообщества сегодня разрушены, а местные  органы самоуправления слабо выполняют  свою социальную функцию, которая является основной. Об этом свидетельствуют  многочисленные данные разных исследований, в том числе и проведенных  в Московской области, в Одинцовском  районе, которые уже опубликованы в журнале «Муниципальный мир»1.

К числу факторов, мешающих местному населению активно участвовать  в решении социальных проблем, относятся  неуверенность в успехе собственного участия, недостаточная управленческая культура, отсутствие времени, знаний, информации, противодействие должностных  лиц, собственная инертность. По мнению муниципальных служащих, основным препятствием социальной активности жителей выступает  их собственная инертность, по мнению экспертов, — недостаток знаний.

Для значительной части жителей  характерны пессимистические настроения относительно собственного участия  в решении местных проблем  и результативности такого участия. Причины социального пессимизма — кризис власти, неорганизованность местного сообщества, неудачный опыт других и личный опыт. Преобладают  установки на бессмысленность проявления активности в отношении социальных проблем.

Для эффективного самоуправления не хватает, по мнению экспертов, прежде всего правовой культуры, компетентности, ответственности и организованности. Несколько выше оценки по критериям: активность, инициативность, взаимопомощь, технологическая культура. К категории  качеств,которые в основном развиты, относятся заинтересованность в самоуправлении, местный патриотизм, доверие к местной власти, которые пока плохо используются в решении местных социальных проблем.

В целом оценка социально-экономической  ситуации в муниципальных образованиях показывает, что при наличии огромных возможностей по решению социальных проблем используются они крайне неудовлетворительно. И одной из главных причин этого является отсутствие у муниципальной власти реальных рычагов для решения местных  проблем (муниципальной собственности, местного производства, финансовых средств  и т. п.), словом, не только декларируемых  прав, но реальной материально-финансовой базы. Следовательно, фундамент муниципального самоуправления — его экономическая база, само здание, его основной смысл и цель существования — качество жизни — пока находятся в жалком состоянии, преодолеть которое пока не удается простым декларированием некоторых юридических норм, многих из которых также недостаточно. В этой области давно назрели неординарные меры. С одной стороны, необходима целая система мер федеральной политики по развитию местного сообщества, смена ее «верхнего вектора», делегирование вниз реальных полномочий и ресурсов по распоряжению территорией, ресурсами, собственностью, с другой — большая активность и компетентность самих муниципальных субъектов управления, всего местного населения по решению своих вопросов в рамках тех источников, которые есть в их распоряжении и пока явно недостаточно используются, особенно нетрадиционные источники дохода и пополнения местного бюджета. Сегодня местное самоуправление может и должно занять более активную позицию, однако действующее законодательство эту возможность сдерживает. Так, например, почти нет исков местного самоуправления о возмещении расходов местного бюджета на исполнение социальных обязательств органов государственной власти, хотя поводов для этого вполне достаточно. Такую «пассивность» можно понять: все местные бюджеты, даже у благополучных муниципальных образований, зависят пока не от закона или усилий самих местных властей, а от регулирования доходных источников, дотаций, трансфертов со стороны государственной власти, которая предоставляет или не предоставляет их по своему усмотрению, нередко субъективному. В этих условиях предъявлять иск к органу государственной власти по конкретному нарушению — значит поставить под угрозу формирование доходов местного бюджета в целом.

Подлинное разграничение  компетенции означало бы не разделение, а объединение усилий местного самоуправления и государственной власти, поскольку  в конечном итоге они призваны решать общую задачу — повысить благосостояние людей, живущих в России (городе и деревне), объединенных местным самоуправлением. При этом конечно, рычаги усилий местной власти меньше, но они точнее ориентированы на реальную помощь людям, что и должно послужить критерием при разграничении функций и ответственности государственной власти и местного самоуправления.

Для подлинной реформы  местного самоуправления необходимо поэтапное  законодательное формирование таких  налоговых и бюджетных отношений, при которых у местного самоуправления появилась бы прочная и прямая заинтересованность в развитии своей  налоговой базы, надежная гарантия, что прирост доходов местного бюджета не будет тут же изъят  за счет снижения ставок по так называемым регулирующим доходным источникам.

Необходимо на законодательном  уровне четко и устойчиво определить обязательные местные налоги, отнеся к ним и значительную часть  налогов, поступающих ныне в бюджеты  субъектов Федерации, а затем  направляемых путем перераспределения  обратно в местные бюджеты. Объем  налоговых поступлений по обязательным местным налогам должен быть определен  на уровне, который для типичного  по экономическому состоянию муниципального образования соответствует стандартному уровню исполнения возлагаемой на него ответственности.

Необходимо значительно  сузить перечень налогов, по которым  решение о доле их зачисления в  местные бюджеты принимается  органами власти субъектов Федерации.

Стоит четко и устойчиво  гарантировать финансовую самостоятельность  местного самоуправления, а для этого  существует единственно надежный способ: по всей сумме налогов, отнесенных к  регулированию субъектами Федерации, ввести федеральным законом верхний  предел изъятия в бюджеты субъектов  Федераций и гарантировать от имени государственной власти Российской Федерации, что этот предел не будет повышаться. Такая мера создаст реальную возможность и заинтересованность местного самоуправления направить свой творческий потенциал и практическое знание местных условий на развитие социальной сферы и муниципальной экономики. Давно известно, что как невозможно сделать бедных богатыми за счет того, что богатые станут беднее, так и невозможно решить проблемы депрессивных территорий за счет того, что их существование поддерживается на нищенском уровне вследствие систематического и неограниченного изъятия доходов территорий, которые могли бы развиваться.

Необходимо, также вернуться  к конституционному праву местного самоуправления самостоятельно вводить  местные налоги. Причем эти дополнительно  вводимые местным самоуправлением  налоги не должны приниматься в расчет при определении ставок по регулирующим налогам, зачисляемым в местные  бюджеты.

Обеспечение реальных финансовых гарантий местного самоуправления выведет  муниципальные образования с  жизнеспособной экономикой из сферы  мелочной бюджетной опеки государственной  власти субъектов Федерации и  позволит последней сосредоточить  свои усилия на проведении структурной  политики в регионе, при этом должна возрасти ответственность субъектов  Федерации за проведение ее в отношении  муниципальных образований с  низкой налоговой базой. Необходимо компетентно и ответственно принимать решения, какие из «бедных» муниципальных образований имеют реальные перспективы для своего развития и потому нуждаются не в «латании дыр» путем подачек на содержание социальной сферы, а в реальной государственной поддержке развития перспективных направлений муниципальной экономики. В то же время государственной власти следует разбираться и в том, какие депрессивные населенные пункты, возможно, не имеют реальных перспектив, и тогда рациональнее вкладывать бюджетные ресурсы не в поддержание их нищенского существования, а в реализацию программ свертывания и переселения жителей таких районов в более перспективные.

Словом, для реального  становления местного самоуправления в период, когда не решены государственные  проблемы, связанные с местными вопросами, необходимы правовые и другие механизмы  взаимодействия государственных и  местных властей, технологии совместного  решения этих вопросов.

С другой стороны, на законодательном  уровне предусмотрены возможности  передачи местному самоуправлению государственных  функций с обязательной передачей  ему соответствующих финансовых ресурсов. Однако многие государственные  по форме вопросы, затрагивая население  конкретной территории, вынужденно превращаются в вопросы местного значения. Так, например, приобретение лекарств для больных диабетом или помощь беженцам в условиях, когда больные диабетом и беженцы оказываются на территории конкретного муниципального образования, превращаются тем самым в «вопрос местного значения».

Особое место занимают такие проблемы, как получение  местным бюджетом трансфертов от бюджета субъекта Федерации не в  денежной форме, а в форме квот на взыскание в натуральной форме  долгов с предприятий-должников  регионального бюджета. Таким образом, государственная власть, не решив  проблему сбора налогов, передает в  местный бюджет в качестве трансферта не деньги, а долги перед бюджетом субъекта Федерации конкретных предприятий, вынуждая таким образом местное самоуправление менять цемент на инсулин, чугун на яйца для детских дотаций и т. п.

Реформа местного самоуправления реально начнется тогда, когда будут  приведены в действие потенциальные  возможности местного самоуправления и оно сможет реально влиять на экономическое и социальное развитие территории, то есть:

осуществлять целенаправленную политику привлечения инвестиций;

реализовывать на своем уровне структурную экономическую политику;

свободно и самостоятельно вводить или отменять муниципальные  налоги (в рамках общих, установленных  государством правил, но и в достаточных  пределах, оставленных для этих инициатив  государственным налогообложением), регулировать их уровень, предоставлять  или отменять льготы;

осуществлять реальные вложения средств местных бюджетов в капиталы хозяйственных обществ, действующих  в приоритетных направлениях;

привлекать по контрактам в муниципалитеты менеджеров с конкретной и ограниченной во времени целью  — «раскрутить» активность и заинтересованность предпринимательской деятельности в перспективном для данного  населенного пункта направлении;

формировать и размещать  экономически привлекательные муниципальные  заказы по социально значимым или  экономически приоритетным направлениям;

действительно управлять  предоставлением хозяйствующим  субъектам муниципальных земель, лесов, недр и водных объектов в соответствии с правилами, установленными государством, но таким образом, чтобы муниципалитет  мог бы при этом проводить свою структурно-инвестиционную политику.

Важным шагом на этом пути было бы правовое оформление статуса  «муниципальной экономики».

Условия для необходимой  в современной России ответственной  и творческой деятельности местного самоуправления не складываются, но они  могут быть сформированы волевым  усилием, правильным законом, увеличением  доли доходов местных бюджетов в  бюджетной структуре.

В единое русло должны объединяться два потока, способных придать  живительную силу реформе местного самоуправления:

1. подготовленность самой местной власти муниципальных образований к принятию на себя новых ответственных функций в социально-экономической системе современной России;
2. включение местной власти в политическую систему современной России как реальной силы и власти, чья воля получает реальные каналы участия в формировании государственной экономической и социальной политики. Эту подготовленность демонстрирует уже сегодня ряд прогрессивных муниципальных образований;
3. в форме разработанных программ развития;
4. в выработанных экономических и социальных приоритетах, причем не на уровне общих слов о благосостоянии, а в создании системы первоочередных и реальных предпочтений;
5. в форме уже созданной и действующей даже в сегодняшних крайне ограниченных условиях инфраструктуры, предназначенной придать импульс, включить ускорение экономического роста на территории;
6. в участии структур, выражающих интересы местного самоуправления, в уставных капиталах акционерных предприятий;
7. в налаживании механизмов регулирования муниципальной экономики посредством определенных правил и норм предоставления муниципальных помещений и муниципальных земель;
8. в создании пусть ограниченных, но все же реальных систем привлечения к решению муниципальных задач предприятий различных форм собственности;
9. в формировании муниципальных заказов;
10. в выстраивании конкретных линий не только подчинения, но взаимодействия с государственной властью.