Современный федерализм в США и Канаде: сравнительный анализ

2.3 Сравнительный анализ исторического развития федерализма в США и Канаде.

После проведения сопоставительного анализа схем исторического развития американской и канадской моделей федерализма становится очевидным, что рассматриваемые системы создавались для разных целей и разными средствами. В общем виде это различие можно сформулировать следующим образом. Американский федерализм был организован в качестве ассоциации штатов, которые сохраняли свой суверенитет и получали все остаточные полномочия, которые не были переданы федеральному правительству, или в которых ему было отказано; канадский федерализм был основан путем создания суверенного национального правительства, которое получило все остаточные полномочия, которые провинции постановили ему делегировать, и право возглавлять провинциальные легислатуры при решении вопросов, представляющих общенациональный интерес.

Говоря о дальнейшем развитии федерализма в США и Канаде, можно утверждать, что уже на ранних этапах эволюции она пошла разными путями – Соединенные Штаты двигались в сторону постепенной концентрации власти в руках национального правительства, Канада же стремилась, прежде всего, к сохранению уникального характера и защите прав отдельных провинций, т.е. к равновесию федерально-провинциальных отношений.35

Несмотря на это, можно выделить ряд исторических периодов, в которые центр тяжести межправительственных отношений в США и Канаде смещался в одинаковом направлении. К таковым относятся, в частности, годы Великой депрессии, которые потребовали от обеих федераций значительного усиления национального центра.

Любопытным представляется еще один факт. В обоих государствах существовали и существуют мощные источники социально-политической напряженности, обусловленные этническими факторами. Для Канады таким источником является культурно-лингвистическое разделение страны на франкоговорящую провинцию Квебек и «остальную Канаду» (“Rest of Canada”), а для США – сложные межрасовые отношения. Как следствие, перед американскими и канадскими политиками стоит схожая задача – нивелировать острые углы взаимоотношений двух значительных групп населения страны. Однако сложившиеся в Канаде и США подходы к решению этих проблем привели к прямо противоположным результатам. Так, в Канаде федеральное правительство пошло на серьезные уступки квебекцам и предоставило им значительную автономию в рамках федерации. С одной стороны, такие меры помогли в значительной степени нейтрализовать квебекский национализм, с другой – повлекли за собой предоставление большей независимости другим провинциям, имевшее целью уравновесить политические амбиции квебекских провинциальных властей и сохранить статус-кво федерации. Проблема напряженности в межрасовых отношениях в США потребовала, напротив, усиления национального центра как единственной силы, способной противостоять расизму южных штатов. Можно резюмировать, что расовый фактор оказал важное влияние на процесс централизации американской федерации.

В рамках сравнительного анализа процессов исторического развития моделей федерализма в США и Канаде, обращает на себя внимание также различие традиционных подходов к урегулированию споров и противоречий в рамках межправительственных отношений. В  Соединенных Штатах большинство разногласий решаются в судебном порядке – отсюда и внушительное количество касающихся вопросов федерализма дел, которые рассматривал и продолжает рассматривать Верховный Суд. Таким образом, на судебную ветвь власти возлагается роль своеобразного арбитра в непрекращающемся соревновании штатов и национального центра, призванного истолковать то или иное конституционное положение в пользу одного из уровней власти применительно к конкретной ситуации. В Канаде же более широкое распространение получил консоциативный метод разрешения федерально-провинциальных споров, предполагающий нахождение некого компромисса путем различного рода переговоров, консультаций и договоренностей.36 В Канаде субъектов федерации относительно немного – 10 провинций и 3 территории в сравнении с 50 американскими штатами, поэтому выработка договоренностей достаточно вероятна. Применение такого похода, безусловно, способствует сглаживанию острых углов межправительственного взаимодействия и нахождению равновесия интересов центра и регионов.

Тем не менее, судебная власть играет важную роль в обоих государствах. Однако с 1930-х годов наблюдается значительное расхождение векторов судебного регулирования в американской и канадской системах. Верховный суд США склонен постепенно расширять влияние федерального центра, тогда как канадская судебная система стремится, прежде всего, сохранить баланс между уровнями власти, нередко интерпретируя федеральную юрисдикцию более узко.

Глава 3. Современные тенденции развития федерализма в США и Канаде.

3.1 Современное  состояние американского федерализма.

Ранее мы отметили, что в конце двадцатого века, несмотря на некоторые децентрализующие акции республиканской и демократической администраций (речь идет, в частности, об упомянутом ранее указе президента Клинтона), общее развитие американской модели федерализма направлялось центростремительными силами. Обратимся теперь к политическим реалиям первого десятилетия двадцать первого века.

С приходом к власти Джорджа Буша-мл. ожидались значительные перемены в политике регулирования межправительственных отношений. К таким предположениям подталкивало, в частности, принятие в 1995 году контролируемым республиканской партией Конгрессом т.н. Unfunded Mandates Act, основной задачей которого было сдерживание использования мандатов федеральными властями.37 Но несмотря на все прогнозы, период президентства Буша характеризовался продолжением тренда централизации и национализации власти, развитие которой происходило по пяти основным направлениям.

1. Образование. Ключевым пунктом в этой области стала программа No Child Left Behind. Требования этой программы (традиционно выраженные в качестве условий предоставления федеральной финансовой помощи штатам) касались унификации систем обучения и тестирования студентов. Эта мера представляется в значительной степени неожиданной, т.к. еще пять лет назад Республиканская партия выступала за упразднение министерства образования. Тем не менее, предложенные Бушем меры совпали с ростом поддержки централизации образовательной сферы в общественном мнении Соединенных Штатов - еще в 1990 году представители бизнеса, губернаторы и проч. выступали за более жесткий национальный стандарт обучения. Однако, когда расходы после вступления закона в силу резко возросли, власти многих штатов поспешили оспорить его как воплощение тех же директив, не подкрепленных должным финансированием, т.е. Unfunded Mandates, ограничить которые стремились республиканцы.
2. Реформа социального обеспечения. Проведенная правительством Буша реформа превратила неограниченные по времени федеральные программы грантов в единовременную субсидию штатам, при этом передав последним значительные полномочия по широкому использованию средств для поддержки малоимущих. Акт, однако, содержал приказы, навязывающие новые временные ограничения и требования по участию получателей помощи в общественных работах. Кроме того, определения работ были сужены и время на обучение уменьшено. В результате, участие в работах получателей федеральной помощи увеличилось более чем в два раза. Многие губернаторы штатов признавали установленные нормы недостижимыми. Также интересно то, что Конгресс распространил требования на случаи, финансируемые напрямую бюджетами штатов.
3. Администрирование выборов. После того, как инцидент с выборами в штате Флорида продемонстрировал кризис законности привычной процедуры выборов, был принят т.н. Help America Vote Act (2002 год). Он установил новые федеральные стандарты (и новый режим финансирования в размере 3 миллиардов, которые были направлены, в основном, на модернизацию машин для голосования), которые регулировали значимые моменты выборов на уровне штатов и муниципалитетов. Также были установлены новые прямые мандаты, требовавшие новой системы голосования, предварительные бюллетени, базы данных избирателей по штатам, возможность голосования инвалидов, федеральный стандарт исправления ошибок избирателями, централизация регистрации избирателей на уровне штата и проч. Проведению реформы способствовал сложившийся консенсус республиканцев и демократов по данному вопросу, обусловленный тем, что общественные настроения требовали от обеих партий адекватного реагирования на национальный кризис.
4. Налоговая политика. В сфере налогообложения Буш во многом продолжил политику предшественников, но несколько ее расширил. Снижение налогов на доходы частных лиц и капитал не вызвало отрицательной реакции со стороны штатов, а вот изменения, к примеру, в налоге на наследство значительно исказило систему сбора налогов штатами. В результате многие штаты отделились от федеральной системы, что привело к ее усложнению – например, возникли задержки в передаче необходимой для финансового администрирования информации и дополнительные расходы налогоплательщиков. В целом, это привело к сокращению доходов штатов и муниципалитетов по меньшей мере на 300 миллионов долларов.
5. Национальная безопасность. Цель политиков разного уровня – избавить себя от упреков за возможные атаки на США, поэтому все были против межправительственного соревнования и за национальные стандарты безопасности. В 2003 год была принята директива Департаменту национальной безопасности о создании национальных стандартов готовности к чрезвычайным ситуациям, охватывавших оснащение, подготовку кадров, планирование, а также федеральное финансирование (предусматривалось 36 сфер планирования и 15 типов чрезвычайных ситуаций, действия штатов по расследованию и защите населения). Кроме того, вступил в силу Real ID Act – федеральный стандарт для водительских прав штатов. Процедура верификации повлекла за собой значительные расходы штатов при минимальной федеральной помощи.38

Имели место также другие мандаты: требование о создании в рамках каждого штата базы данных лиц, совершивших сексуальные преступления; запрет на использование средств федеральных грантов в случае, когда право отчуждения частной собственности применяется в частных интересах; запрет на иски штатов против производителей и продавцов огнестрельного оружия и проч.

Таким образом, развитие американского федерализма в первое десятилетие двадцать первого века можно охарактеризовать, как подверженное выраженным централистским тенденциям. Несмотря на то, что администрацией Буша были сделаны некоторые децентрализующие уступки штатам (например, в сфере энергетики), в целом, произошло расширение властных полномочий национального центра. Кроме того, к привычным инструментам федерального воздействия на штаты – прямым указам и условиям выделения субсидий – прибавились новые: национализация доходов от налогообложения (реформа системы налоговых сборов), публичное разоблачение (обвинение в СМИ штатов или бизнеса в том, что они не поддерживают общенациональные цели), моделирование действий (планирование межправительственных механизмов).

3.2 Канадский федерализм на современном  этапе.

Как нами отмечалось выше, конец двадцатого века стал для канадской федерации временем значительного роста федерально-провинциальной напряженности по причине, в первую очередь, роста национального самосознания квебекских франкофонов и возникновения в провинции мощного суверенистского движения. Также мы упомянули о том, что либеральным правительствам Жана Кретьена и Пола Мартина не удалось стабилизировать ситуацию. После выборов 2006 года либералов у власти сменили консерваторы, лидер которых Стивен Харпер представил новый подход к вопросу регулирования федеральных отношений, который он навал «открытым федерализмом».

В центр предложенной концепции Харпер поместил два принципа. Во-первых, это «переосмысление уважения к разделению властей между федеральным центром и провинциями». Во-вторых, «создание сильного национального правительства, которое фокусировалось бы на подлинно общенациональных интересах, таких как национальная безопасность и экономическое процветание Канады, при этом полностью уважая исключительную компетенцию провинций».39Рассмотренные принципы конкретизируются шестью ключевыми положениями, задающими вектор проводимой политики.

1. Открытость и порядок в федерально-провинциальных отношениях. В переговорах между федеральным и провинциальными правительствами должен соблюдаться принцип взаимного уважения сторон. Заключаемые соглашения должны быть тщательно проработаны и, как следствие, не носить характер ad hoc, а представлять собой эффективные и долговременные механизмы регулирования взаимодействия уровней власти.
2. Сильная власть провинций. По утверждению Харпера, провинциям, в лице своих легитимных правительств, надлежит предоставить права свободно действовать в рамках своих конституционных полномочий для служения своих гражданам.
3. «Строгий конструктивизм» в рассмотрении канадской конституции. Следует максимально прояснить разделение конституционных компетенций Оттавы и провинций и уважать это разделение. Федеральный центр должен сконцентрироваться на своей ключевой роли в таких сферах, как оборона, международные отношения и внутреннее экономическое регулирование. Если же Оттава вынуждена вторгаться в сферу провинциальной компетенции (упоминавшиеся выше совпадающие полномочия, например, в области высшего образования), то необходимо тесное сотрудничество с провинциальными властями, и наоборот.40
4. Закрепление особого положения Квебека. Провинции следует предоставить право голоса по международным отношениям в культурной сфере (имеются в виду, в частности соглашения ЮНЕСКО). Важно, чтобы жители Квебека поняли, что канадский федерализм способен функционировать. Суверенистское движение должно быть, таким образом, нейтрализовано совместными усилиями федерального и провинциального правительств.
5. Уменьшение финансовой диспропорции. Достижение финансового равновесия предполагает такие действия, как передача части федеральных налогов в ведение провинций (налоговая сфера, как уже было сказано, относится к предметам совместного ведения уровней власти), унификация системы федеральных дотаций, увеличение объемов федеральных трансфертов (субсидий) провинциям.41
6. Муниципалитеты принадлежат провинциям. Строгое толкование конституции предполагает провинциальный контроль над муниципалитетами. Именно провинции, а не Оттава, должны стать основными собеседниками муниципальных властей, федеральному правительству отводится лишь вспомогательная роль. 42  

Оценивая эффективность практической реализации политики «открытого федерализма», можно констатировать, что правительство Харпера достигло значительных успехов в нивелировании острых углов федерально-провинциальных отношений. С одной стороны, проводимые опросы общественного мнения демонстрируют постоянный рост популярности среди населения этой концепции, в том числе и в англоговорящей Канаде, где журналисты изначально оценивали ее не иначе как недопустимые уступки Квебеку.43 С другой стороны, о высоком уровне общественной поддержки недвусмысленно свидетельствуют результаты последних выборов, на которых консерваторам удалось упрочить свои позиции и сформировать правительство, опирающееся на парламентское большинство. Наконец, изменилась позиция квебекских политиков, которые все чаще в официальных документах и выступлениях выражают свою лояльность Оттаве. 44

Таким образом, в Канаде начала двадцать первого века наблюдается значительная стабилизация внутриполитической ситуации, а имевшие место в конце двадцатого века конфликты между уровнями власти сглаживаются и уходят в прошлое, уступая место межправительственной кооперации.

3.3 Сравнительный  анализ ключевых тенденций современного  развития федерализма в США  и Канаде

Исторически сложилось так, что американская и канадская модели федерализма, несмотря на определенное сходство, направились в своем развитии по разным путям. Канада на протяжении своей относительно недолгой истории склонилась в сторону децентрализации, Соединенные Штаты же сделали выбор в пользу усиления национального центра. Однако в определенные моменты времени тенденции американского федерализма можно было бы счесть антицентралистскими, а канадского, напротив – централизующими. Иными словами, вектор исторической эволюции федеральных отношений в обеих странах менялся.

Рассмотрение же современного состояния межправительственных отношений в США и Канаде позволяет нам сделать вывод, что тенденции, преобладающие в рассматриваемых государствах в первое десятилетие двадцать первого века не просто отличаются – они во многом противоположны.

Так, для современной канадской федерации характерно предоставление большей свободы действий провинциям. Наиболее яркой мерой в этом направлении стало официальное признание квебекской нации и передача ее национальной территории – провинции Квебек – особого статуса в рамках федерации. В целом, со стороны обоих уровней власти наблюдается стремление к компромиссу и сотрудничеству.

В Соединенных Штатах, напротив, политическое развитие последних лет стремится к значительной унификации. С одной стороны, происходит неуклонное сокращение перечня предметов ведения штатов, с другой – развиваются средства (преимущественно, финансовые) федерального воздействия на них.