Современный федерализм в США и Канаде: сравнительный анализ

 

 

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Факультет международных отношений

 

 

 

 

 

 

Современный федерализм в США и Канаде:

сравнительный анализ

 

 

 

 

 

Курсовая работа  
студентки 3 курса

кафедры американских исследований 
Дубининой Дарьи Александровны.

Научный руководитель –  
к.п.н., ст. пр.  
Богуславская Юлия Константиновна

 

 

 

 

 

 

Санкт-Петербург

2012г

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

При рассмотрении Соединенных Штатов и Канады принято отмечать похожесть этих стран. На то есть определенные основания: оба государства относятся к развитым либеральным демократиям, разделяют англо-саксонскую правовую традицию, входят в число наиболее благополучных стран современного мира. Они соседи по огромному североамериканскому континенту, разделяемые самой протяженной сухопутной границей, стратегические союзники и самые важные торговые партнеры друг друга, связанные договором НАФТА. Наконец, оба государства обладают федеративным устройством, причем относятся к наиболее старым федерациям в мире и, как следствие, к наиболее жизнеспособным, несмотря на то, что вопросы межправительственных отношений постоянно становятся предметом политических дискуссий и в США, и в Канаде. Эти данные подталкивают к тому, чтобы говорить о двух «наиболее сходных» федеративных системах.

Интересным, однако, представляется наблюдение канадского политолога Р. Симеона, отмечавшего, что исследователи проблем федерализма в США и Канаде словно разговаривают на разных языках.1 Такое впечатление складывается потому, что ученые оперируют терминами, отражающими специфические черты каждой политической системы2. Действительно, при ближайшем рассмотрении становится ясно, что канадский и американский федерализм – серьезно различающиеся явления, основанные на различных механизмах и, что еще важнее, на различных ценностях. Модели федерализма в этих странах имеют разное происхождение, отвечают различным социальным требованиям, функционируют посредством разных институтов и процессов и, как следствие, исторически развиваются в разных направлениях.

Как бы то ни было, Канада и США, являются, безусловно, федерациями-долгожителями, примерами того, насколько успешным может быть существование гигантского по площади территории государства, в основу административно-территориального устройства которого положен принцип федерализма. Это приводит к тому, что особенности моделей федерализма этих государств часто становятся предметом научных исследований. Данная же курсовая работа посвящена их сравнительному анализу; попытке определить их схожие и специфические характеристики.  Актуальность выбранной темы обусловлена рядом причин.

Во-первых, в отношении тематики федерализма, речь идет не об абстрактном академическом дискурсе, а о вполне конкретных государственных интересах. Федерализм является неотъемлемой составляющей американской и канадской политической систем; вопросы межправительственных отношений находятся в центре политических дискуссий в этих странах на протяжении всей истории их существования. Можно констатировать, что понимание механизма функционирования отношений между уровнями власти в США и Канаде является необходимым базисом для изучения политических систем этих стран в целом, а также современных реалий их политической жизни.

Во-вторых, как уже отмечалось ранее, США и Канаду связывают тесные партнерские отношения. Поэтому определение сходств и различий их административно-территориального устройства призвано способствовать более глубокому пониманию их двусторонних отношений. Это утверждение справедливо, в частности, применительно к феномену трансграничного сотрудничества американских штатов и канадских провинций, активно развивающемуся в последние годы.3

В-третьих, Россия, как и США, и Канада, относится к числу наиболее старых и наиболее развитых федеративных государств; это позволяет предположить, что канадский и американский опыт регулирования вопросов межправительственного взаимодействия в рамках федерации представляет для нашей страны значительную ценность.

Целью данной работы является выявление общих и специфических черт американской и канадской моделей федерализма. Для достижения поставленной цели нами решались следующие задачи:

1. Охарактеризовать основные этапы эволюции федерализма в США и Канаде.
2. Выделить и сопоставить ключевые факторы, оказавшие влияние на формирование моделей государственного устройства в этих странах.
3. Рассмотреть юридические основы американской и канадской моделей федерализма.
4. Определить и сравнить важнейшие тенденции развития моделей федерализма на современном этапе.
5. Выделить  наиболее значительные проблемы, которые являются для государств специфическими.

Задачи исследования определяют структуру настоящей работы. Она состоит из трех глав, каждая из которых включает параграфы, посвященные США, Канаде и сравнительному анализу рассматриваемых стран, а также введения, заключения и списка источников и литературы.

Следует подчеркнуть, что в данной работе автор делает акцент на изучении современных тенденций эволюции федерализма в США и Канаде. Рассмотрение процесса его исторического развития призвано выявить основные факторы, оказавшие влияние на становление государственного устройства в рассматриваемых странах, что позволяет определить вектор его дальнейшего развития. Тем не менее, исторический обзор играет второстепенную роль. Исходя из этого, хронологические рамки исследования можно определить следующим образом: последняя треть двадцатого века – первое десятилетие двадцать первого века.

 

Глава 1. Юридические основы федеративного государственного устройства США и Канады.

Несмотря на то, что и американская, и канадская федерации в их современном виде достаточно далеко отошли от намерений своих основателей, их исходная конституционная структура представляет собой тот базис, от которого отталкивались все последующие изменения. Следовательно, рассмотрение конституций и концепций, которые легли в их основу, необходимо для понимания современного состояния федерализма в США и Канаде.

Однако основывать анализ природы союза американских штатов или канадских провинций лишь на положениях конституций этих государств было бы неверным -  простое перечисление в основном законе страны предметов ведения федерации и ее субъектов не может гарантировать разграничения полномочий между уровнями власти, адекватного потребностям времени. На практике, адаптация конституционной схемы к изменяющимся политическим реалиям может осуществляться тремя способами: путем текущего федерального законотворчества – т.е. внесения конституционных поправок; путем судебного толкования; путем заключения межправительственных договоренностей.  В данной главе мы остановимся на первых двух аспектах. 

Особую важность имеет рассмотрение судебного толкования, т.к. оба государства принадлежат к англо-саксонской правовой семье, в которой значительную роль играют судебные прецеденты. В частности, федеративные отношения испытывают на себе влияние не только - и не столько - конституционных норм, но и решений конституционных судов. Далее мы продемонстрируем, как интерпретация текстов конституций высшими органами судебной власти оказывала влияние на функционирование американской и канадской федеративных систем в различные исторические периоды.

1.1 Конституция  США. Правовые основы американского  федерализма.

Общая схема конституционного регулирования вопросов федеративного устройства в США строится на дуалистической системе, в основу которой положено разграничение предметов ведения между штатами и национальным центром. Все полномочия, о которых идет речь в Конституции, можно разделить на несколько категорий.

Во-первых, это полномочия, передаваемые в исключительное ведение Союза. К таковым относятся, например, ведение внешних сношений, регулирование внешней торговли и торговли между штатами, организация почтовой службы и т.д. С исключительными полномочиями центра связано понятие «остаточных полномочий» штатов – Конституция не оговаривает сферу компетенции субъектов федерации непосредственно, а лишь отдает в ведение штатов все вопросы, не входящие согласно конституционным положениям и практике их судебного толкования в сферу компетенции центра и не относящиеся к числу специальных изъятий и запрещений. Последнее понятие относится как к некоторым действиям федерального центра, так и к определенным действиям штатов. Штатам, в частности, запрещено чеканить монету, заключать международные соглашения и проч., при этом федеральному центру отказано в праве изменения границ штатов без их согласия, в праве присвоения дворянских титулов и т.д.

Отдельно следует отметить отношение Конституции США к вопросам внешних сношений. В последние десятилетия двадцатого века наметилась тенденция вовлечения несуверенных акторов, т.е. субъектов федеративных государств, в международные отношения. Некоторые из этих субъектов довольно активны, например, республика Татарстан в составе РФ. Конституция США высказывается по поводу внешнеполитической деятельности вполне определенно: международные отношения входят в сферу компетенции федерального центра, при этом «ни один и штатов не может … заключать соглашения или иные договорные акты с другим штатом или с иностранной державой … без согласия Конгресса». Т.е. любые действия штатов на международной арене происходят лишь по согласованию с национальным правительством и с его согласия.4 Представляется, что такая четкость регламентации значительно упрощает межправительственное взаимодействие в этой области.

Помимо точного определения предметов исключительного ведения федерации, Конституция устанавливает также сферу «совпадающих полномочий», т.е. круг вопросов, относящихся к ведению и федерального центра, и штатов. К таковым относится, например, налогообложение. На практическое функционирование этой нормы, однако, накладывается принцип верховенства федерального законодательства, воплощенный в доктрину «преимущественных прав». В соответствии с ней, в случае конфликта законодательства штата и федерального законодательства, приоритет имеет последнее. Этот принцип значительно корректирует взаимодействие уровней власти в сфере «совпадающих» полномочий, которое, в итоге, далеко от паритетного5. 

Далее следует обратить внимание на т.н. «подразумеваемые полномочия». Они представляют собой одно из самых неопределенных, но вместе с тем самых значимых явлений конституционного регулирования в США, поскольку значительно расширяют перечень вопросов, относящихся к компетенции национального центра.6 Источником «подразумеваемых полномочий» является клаузула «о необходимом и уместном», смысл которой заключается в том, что Конгресс имеет право издавать все законы, «необходимые и уместные» для осуществления им своих конституционных полномочий. Потенциал использования этого положения для расширения полномочий федерального центра крайне велик (хотя и не безграничен – десятая поправка защищает в этом смысле права штатов), особенно в сочетании с применением т.н. доктрины «присущих» полномочий, т.е. полномочий, «неотделимых от самого понятия суверенитет».7

В отношении доктрины «подразумеваемых полномочий» необходимо вспомнить одно из ключевых решений Верховного суда США, принятое по делу «Маккулох против Мэриленда» в 1819 году. Данным постановлением Верховный суд признал неконституционными законы штатов, препятствующие деятельности Национального банка США, ссылаясь при этом на клаузулу о «необходимом и уместном». Однако историческое значение этого решения было гораздо шире – фактически, был утвержден новый принцип расширительного конституционного толкования, положивший начало процессу централизации американской федерации.8 

В целом, приходится согласиться с М. Шапиро и Д. Хоббсом, которые отмечали, что «Конституция США стоит в ряду наиболее противоречивых, смутных и неполных законов».9 На практике это означает значительные умолчания и пробелы конституционной регламентации. Противоречия усугубляются в контексте явного преобладания «конструктивного» подхода к толкованию основного закона, который рассматривает «букву» Конституции лишь отправной точкой для дальнейших логических построений.

С другой стороны, по мнению многих исследователей, именно такими свойствами американской Конституции как лаконичность и гибкость, обуславливается ее жизнеспособность и долголетие.10 Вместе с тем признается, что оборотной стороной медали в данном случае становятся многочисленные трудности и конфликты, возникающие, когда невозможно однозначное толкование туманных конституционных норм.

 

1.2 Конституционно-правовые  основы организации и функционирования  федерализма в Канаде.

В наиболее общем виде схема разделения конституционных полномочий уровней власти в рамках канадской федерации закреплена в Конституционном Акте 1867 года (Акте о Британской Северной Америке). Данному вопросу полностью посвящены статьи 91-95, в которых проводится, в целом, довольно ясное разграничение сфер компетенций уровней власти.

С одной стороны, Конституционный Акт достаточно четко оговаривает полномочия федерального центра. К ним, в частности, относится регулирование денежного обращения, судоходства,  управление государственной собственностью и т.д. Кроме того, перечень конституционных полномочий несколько расширяется за счет закрепленного в статье 91 принципа «мира, порядка и доброго управления» (« Peace, Order and good Govenment of Canada»). Данное положение дает федеральному правительству право принимать необходимые законы при условии, что рассматриваемый вопрос не отнесен однозначно к сфере провинциальной компетенции.11 Таким образом, канадская модель федерализма предполагает весьма широкие полномочия федерального центра.

При этом очевидно, что потенциальным источником компетенционных конфликтов является именно упомянутое расширяющее положение, аналогичное, по своей сути, клаузуле о «необходимом и уместном» в Конституции США. Действительно, конфликты имели место. Классическим примером является дело «Johannesson vs Rural Municipality West St. Paul» (1951 год), в рамках которого была поднята проблема регулирования воздушных полетов.12 В решении по этому делу Верховный Суд Канады постановил, что данный вопрос надлежит относить к компетенции федеральных властей на основании того, что эта сфера деятельности имеет общенациональную важность.13 Данное судебное постановление дало многим исследователям повод говорить о появлении централистской тенденции в конституционной интерпретации.14