Зарубежные федерации – понятие, признаки

При разграничении  полномочий всегда какие то из них  остаются неназванными, поэтому конституции  практически всегда содержат оговорку по поводу того кому принадлежат остаточные полномочия.

Для осуществления  исключительных полномочий федерации  на территории субъектов создаются  территориальные федеральные органы – делегатуры (отделы, управления) тех  министерств, которые занимаются вопросами  общефедерального значения (внутренних дел, юстиции, труда и т.д.)

Вышеприведенные модели демонстрируют основные варианты распределения предметов ведения  и компетенции между федерацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодательстве отдельных стран присущи свои детали и особенности.

Итак, в данном разделе были рассмотрены наиболее характерные отличительные черты  федераций, способы формирования а также основы разделения компетенции между федерацией и её субъектами, что позволяет сформировать представление о сущности и роли федераций как таковых.

Раздел 2. Правовое регулирование  государственных образований в федеративных государствах

Глава 1. Субъекты федерации

Федерацию составляют государственные образования (штаты  в США, Мексике, Индии, Австралии, земли  в ФРГ и Австрии, провинции  в Канаде, кантоны в Швейцарии  и т.д.), которые имеют статус субъектов  федерации с собственным административно-территориальным  устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австралия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

В науке и конституционной  практике используются три подхода  к структуре федерации:

- национально территориальный

- территориальный

- комплексно-территориальный.

В настоящее время в  науке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно - территориальный подходу. Он предполагает, что может быть учтен национальный фактор, но наряду с этим используются и все другие факторы: исторические, экономические, географические и иные.

Субъекты федерации  не являются государствами в собственном  смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается  в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью  лишены права участия в международных  отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как правило, она касается вопросов отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Однако субъекты все же имеют некоторые элементы государственности. Они сами определяют свое название, они часто имеют свою конституцию (в Бразилии, Германии, США, Мексике – все субъекты, в Танзании – только Занзибар, в Индии штаты Джамму и Кашмир, у штатов Венесуэлы конституций нет. Субъекты федерации создают свои законодательные органы – местные однопалатные и двухпалатные парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи – эмиры). Субъекты также имеют свой единоличный или коллегиальный исполнительный орган. Как правило субъекты создают свою палату в парламенте, которая является специфическим органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата в США, по 3 в Бразилии, по 12 - в Австралии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (от 1 до 6 человек от каждой земли в Германии, от 1 до 34 человек от каждого штата в Индии.

Формы участия  субъектов федеративных государств в решении государственных задач:

1. Осуществление совместной компетенции федерации и её субъектов.
2. Создание особой палаты в парламенте, обычно называемой сенатом и рассматриваемой как орган специфического представительства субъектов. Как правило федеральный закон не принимается без согласия этой палаты. Каждый субъект федерации должен быть представлен в нижней палате парламента хотя бы одним членом независимо от численности её населения.
3. Представительство субъектов федерации при центральных органах (обычно при правительстве)
4. Совещания президента и глав исполнительной власти субъекта
5. Участие субъектов федерации в заключении международных договоров.

Субъекты федерации  также могут иметь собственную  судебную систему, вплоть до Верховных Судов, действующих параллельно с федеральными судами (США), но во многих государствах (Канада) данная система отсутствует.

Федеративный  характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях. Например, США и Канада не ратифицировали международные пакты о правах человека и ряд конвенций международной организации труда, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглашениями.

Необходимо  заметить, что наряду с субъектами в состав многих федеративных государств входят также территориальные образования  не являющиеся субъектами федерации. Например, федеральный округ – столица  с прилегающими окрестностями (федеральный  округ Колумбия с Вашингтоном в США, федеральный округ Бразилиа в Бразилии), федеральные территории (например несколько союзных территорий в Индии, Виргинские острова в США), федеральные владения (чаще всего это прибрежные острова, например, 71 острова у Венесуэлы, которые по большей степени не населены.

Отдельно необходимо отметить так называемые ассоциированные  штаты в США коим является, к  примеру, Пуэрто-Рико. На деле его правовой статус ниже чем у обычного штата  в США, однако, в ходе референдума  в 1998г. избиратели на вопрос о преобразовании Пуэрто-Рико в обычный штат дали отрицательный ответ.

Важно также  отметить, что составные территории федеративных государств полностью  управляются федеральными органами и лишь в отдельных из них имеются  племенные советы. В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара) в нижнюю палаты парламента с правом совещательного голоса.

Глава 2. Особенности регионального управления в федеративных государствах

Субъекты федерации  реализуют свою компетенцию через  собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сикким), либо чаще конституциями этих государственных образований (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регулирующие их организацию и деятельность.

Форма правления  субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре. Например, если США являются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской республики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентарной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого правила есть исключения. Так, в федеративных государствах - монархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации имеют республиканскую форму правления, а в странах, где субъекты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

Все государственные  образования (штаты, провинции, земли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными.

В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) законодательные  органы всех субъектов федерации  являются однопалатными. В ФРГ все  земельные парламенты - ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

Аналогичная картина  и в Канаде, где двухпалатную структуру  имеет парламент франкоязычной  провинции Квебек, а парламенты остальных  провинций страны являются однопалатными.

В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные законодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии — в 5 штатах из 22.

Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (например, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования - члены федерации сами устанавливают нормы местного избирательного права, которое в одних странах может быть более демократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демократичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятельности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У местных законодательных органов обычно есть собственные наименования, так, например, в США и в Индии они именуются легислатурами, в ФРГ и Австрии - ландтагами, в Швейцарии - кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется собираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь подготавливает проекты решения для этого собрания.

Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республиках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет избираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Миссисипи он избирается выборщиками), отношения которого с легислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Президента с конгрессом США.

В кантонах Швейцарии  правительство не несет парламентской  ответственности перед кантональным собранием, его правовой статус и  взаимоотношения с выборным законодательным  органом аналогичны статусу и  взаимоотношениям федерального правительства с парламентом страны.

В федерациях с  парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган  земли, провинции, штата формируется  парламентским путем и несет  перед законодательным органом  ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образования (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конституциями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

Конституции некоторых  федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конституции Австрии заключение соглашений между федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. При этом соглашения, обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия парламента и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных конституционных законов. Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бразилии для установления сотрудничества между союзом и его членами необходимо издание дополнительного закона.

Глава 3. Вопросы  сецессии субъектов

Как известно субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза, однако некоторые  конституции её все же допускают. В конституции Эфиопии 1994г. говорится  о праве выхода из федерации, но это право сформулировано не столько как право штатов, сколько как право национальностей. Однако право на сецессию в одностороннем порядке не признается. Такая позиция по всей видимости утвердилась после решения Верховного Суда Канады 1998г., который постановил, что право сецессии может быть признано не за всяким субъектом федерации, а лишь за тем, где субъект образован определенной этнической общностью, но и в этом случае должны быть соблюдены необходимые процедуры, в том числе референдум, а сецессия не может иметь односторонний порядок.