Особенности нормативного регулирования международного договора

Однако необходимо отметить, что однозначно в иерархию источников российского права включить лишь международные договоры, чего нельзя сделать относительно общепризнанных принципов и норм международного права [11, c.23].

Если Российская Федерация становится участником международного договора, то с момента вступления его в силу для Российской Федерации  договор автоматически - без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - инкорпорируется в национальную правовую систему. Как представляется, смысл указанной конституционной нормы заключается в признании возможности прямого действия международных договоров РФ во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений. Органы государственной власти в своей деятельности связаны не только национальным правом, но и международными договорами РФ. Граждане и юридические лица могут опираться на сами договорные положения для защиты своих прав в национальном суде, который при рассмотрении конкретного дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, а обязан применить правила международного договора РФ.

Частью национальной правовой системы являются все международные договоры РФ: межгосударственные, межправительственные, межведомственного характера, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор; ратификация; утверждение; принятие; присоединение).

Если международные договоры включаются в национальную правовую систему  в качестве ее составной части, то в таком случае возникает необходимость определить положение, которое они занимают в этой системе. Придание международным договорам повышенного статуса в рамках национальной правовой системы может служить дополнительной гарантией их беспрепятственного действия [12, c.33]. Что касается места в иерархии правовых актов (то есть положения в зависимости от юридической силы акта), которое отводится в Российской Федерации международным договорам, то Конституция (ч. 4 ст. 15) [4] и в соответствии с ней Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» (п. 2 ст. 5) [4] определяют: «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Тем самым устанавливается приоритет в применении норм международных договоров РФ по отношению к любым противоречащим им правовым актам, кроме Конституции [4], которая согласно ч. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу и которой не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе международные договоры. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, принятие решения о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно лишь в особом порядке: в форме закона, только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» [6]). Важно, однако, иметь в виду, что поскольку ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, устанавливая, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, не исключает и конституционные нормы, то, как подчеркивает Б.И. Осминин, «одно то обстоятельство, что есть расхождения между положениями договора и Конституции, не оправдывает невыполнения договора» [10, c.35].

В вопросе соотношения международных  договоров РФ и федеральных конституционных  законов необходимо учитывать, что  определенный Конституцией сам предмет таких законов позволяет предположить, что вероятность противоречий между ними является чисто теоретической. Кроме того, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции [2]). «Поскольку ратификация договоров осуществляется федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону, - отмечает И.И. Лукашук, - постольку, как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо предварительное изменение последнего» [3]. В связи с этим следует не допускать, чтобы в федеральные конституционные законы включались нормы, расходящиеся с международными договорными обязательствами, и не заключать международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные такими законами.

Определив положение международных  договоров РФ в иерархии правовых актов, Конституция, однако, не уточняет, какие именно международные договоры РФ обладают приоритетом в применении по отношению к закону: все международные договоры, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации, или только те, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме закона.

При отсутствии в законодательстве нормы, прямо устанавливающей, что  в случае расхождения между правилом закона и правилом международного договора РФ приоритетом в применении по отношению  к закону обладают только те международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, и с тем, чтобы исключить такое толкование ч. 4 ст. 15 Конституции [4], при котором преимуществом перед законом пользовался бы любой международный договор РФ, независимо от того, на каком уровне принято данное решение, необходимо сопоставить конституционные положения, определяющие соподчиненность правовых актов в зависимости от их юридической силы.

Необходимо рассмотреть вопрос о месте (положении) в иерархии правовых норм, отводимом правилам международных договоров, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты не в форме федерального закона, а президентом, правительством, федеральным органом исполнительной власти. По мнению И.И. Лукашука [3], такие международные договоры также входят в правовую систему Российской Федерации, но на своем уровне. Договор, заключенный по решению президента, не может противоречить федеральным законам. Утвержденные правительством договоры обладают приоритетом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов. Соглашения межведомственного характера пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства автоматическая инкорпорация договоров в законодательство государства, по-видимому, представляет собой кратчайший путь максимальной синхронизации международного и внутригосударственного правотворчества, полагает, что «она должна распространяться на все договоры, причем с учетом уровня договоров: договоры самого высокого уровня в результате инкорпорации должны иметь статус законов, заключаемые правительством и не подлежащие ратификации - статус актов правительства, межведомственные договоры - статус актов, принимаемых ведомствами. Это необходимо для определения приоритета инкорпорированных договоров в зависимости от их уровня перед внутригосударственными актами соответствующих уровней.

В том случае, если правила международного договора РФ расходятся с правилами законов и подзаконных правовых актов:

• международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона (независимо от того, заключены ли они от имени РФ или от имени Правительства), обладают приоритетом в применении по отношению к законам, а также по отношению ко всем подзаконным правовым актам (указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям правительства, актам федеральных органов исполнительной власти);
• международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты президентом, обладают приоритетом в применении по отношению к указам и распоряжениям Президента, а также по отношению ко всем нижестоящим правовым актам;
• международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты Правительством, обладают приоритетом в применении по отношению к постановлениям и распоряжениям Правительства, а также по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти;
• международные договоры РФ межведомственного характера пользуются приоритетом в применении только по отношению к актам федерального органа исполнительной власти, принявшего решение о заключении договора (принятие соответствующего решения президентом или правительством не влияет на юридическую силу такого договора).

В целом можно сделать вывод, что положение в иерархии правовых актов, которое занимают международные  договоры РФ, зависит от уровня, на котором  приняты решения о согласии на их обязательность для Российской Федерации (за исключением тех сравнительно редких случаев, когда решение о заключении международного договора межведомственного характера принимается непосредственно президентом или правительством). Соответственно, только тот правовой акт, при помощи которого принимается решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, и устанавливает возможность приоритетного применения правил международного договора по отношению к нормам, содержащимся в актах данного вида и во всех нижестоящих правовых актах, если эти правила расходятся с такими нормами.

2 Особенности нормативного регулирования международного

  договора

2.1 Заключение международного договора

Процесс заключения международного договора представляет собой ряд последовательных действий (стадий) — от проявления инициативы заключения договора до вступления его в силу. Сложность процесса заключения договора, его длительность определяется такими обстоятельствами, как степень стремления участников идти на уступки и компромиссы.

Инициатива заключения договора может исходить от одного или нескольких государств, а также от международных организаций. Они же, как правило, берут на себя обязанности по организации процесса заключения международного договора [11, c.286].

Договор заключается представителями государств. Для этой цели им выдаются специальные документы — полномочия, определяющие, на совершение каких действий по заключению договора уполномочено данное лицо (ведение переговоров, принятие подготовленного текста договора и др.). Полномочия выдаются компетентными органами государства в соответствии с национальным законодательством.

В Российской Федерации решение  вопроса о наделении соответствующими полномочиями оформляется специальным актом — указом или распоряжением Президента, постановлением или распоряжением Правительства.

Определенные должностные лица в силу своего служебного положения  и в пределах своей компетенции  вправе представлять свое государство и совершать действия по заключению договора без специальных полномочий.

В Венской конвенции о праве международных договоров приводится перечень таких лиц: а) главы государств; б) главы правительств; в) министры иностранных дел; г) главы дипломатических представительств; д) представители государств на международных конференциях и в международных организациях [13, c.8].

Если заключается международный  договор с участием международной организации, то специальные полномочия для этой цели не требуются лицу, которое в соответствии с правилами организации рассматривается как представляющее эту организацию.

В Федеральном законе «О международных договорах Российской Федерации» [6] предусматривается, что без специальных полномочий ведут переговоры и подписывают международные договоры Российской Федерации: Президент РФ; Председатель Правительства РФ, министр иностранных дел, федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти. Глава дипломатического представительства РФ в иностранном государстве или глава представительства РФ в международной организации вправе только вести переговоры в целях принятия текста договора — соответственно с государством пребывания или в рамках данной международной организации (ст. 12, 13).

При заключении двусторонних международных  договоров представители государств обмениваются полномочиями, а при заключении многосторонних договоров полномочия сдаются в специально созданные органы для проверки их подлинности. Любые действия по заключению договора, совершенные неуполномоченным лицом или в нарушение полномочий, не имеют юридического значения.

Текст договора разрабатывается на переговорах (непосредственных или  по дипломатическим каналам), на конференциях или в рамках международных организаций.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             

Переговоры по выработке текста договора ведутся либо непосредственно, либо с использованием дипломатических средств. Государства через уполномоченных лиц доводят до сведения друг друга свои позиции по обсуждаемой проблеме (или представляют конкретные проекты договора). Затем на основе их тщательного изучения и оценки они предлагают для согласования возможные изменения, уточнения позиций и соответственно проекта договора. Путем взаимных уступок и компромиссов проект подвергается изменениям до тех пор, пока он не станет приемлемым для всех участников. Иногда для подготовки договора по сложной проблеме используются и дипломатические каналы, и переговоры на уровне делегаций, и встречи министров иностранных дел, и встречи на высшем уровне [14, c.54].

Международные конференции  и международные организации используются государствами для выработки текстов многосторонних договоров. В целях более глубокого и всестороннего изучения сложная проблема разбивается на отдельные вопросы, которые рассматриваются специальными комитетами и комиссиями, входящими в структуру конференций или организаций. Согласованный проект обсуждается на пленарных заседаниях.

Для подтверждения того, что текст  договора является окончательно согласованным (т. е. изменению не подлежит) и подлинным документом, необходимо соответствующим образом оформленное его принятие (установление аутентичности). Оно может быть предварительным и окончательным.

Предварительное принятие текста договора осуществляется посредством голосования, парафирования, подписания ad referendum.

Путем голосования, как правило, принимается текст договора, подготовленный на международной конференции или в международной организации. Это решение оформляется актом — резолюцией международной конференции или соответствующего органа международной организации, которая принимается большинством голосов (простым или двумя третями в зависимости от правил, одобренных на конференции или в организации). В последние годы голосование нередко не проводится, а применяется метод консенсуса — общего согласия (при отсутствии возражений со стороны какого-либо государства).