Місцеве самоврядування України, характеристика та співвідношення з Європейською хартією місцевого самоврядування

Термін «гарантоване державою право», який вживається в Законі при визначенні місцевого самоврядування означає, що на якій би позиції не стояв той, хто вивчає муніципальне право, як би не розглядалися ним повноваження територіальних громад, вони мають бути гарантовані, тобто захищені державою від їх порушення, в тому числі і заходами державного примусу. Права місцевого самоврядування, зазначається у статті 145 Конституції України, захищаються в судовому порядку. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування, згідно з Конституцією та законами України, може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Правовий статус місцевого самоврядування визначається Конституцією, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону (ст. 21, частина перша ст. 24 Закону).

Сьогодні у зв’язку з конституційною реформою потребує ґрунтовного реформування Розділ IX Конституції України, в якому наводиться визначення місцевого самоврядування . А щоб це зробити на науковій основі, треба передусім визначитися з тією концептуальною основою, якою при цьому слід керуватися.  Автор цього розділу вважає, що із двох концептуальних підходів (громадівського та державницького) найсучаснішим, європейським є державницький. Його основні ідеї втілені в Європейській хартії та Всесвітній декларації місцевого самоврядування.

Відповідно до цих міжнародно-правових актів місцеве самоврядування визначається як гарантоване державою право і реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах місцевого населення (ст. 3 Хартії). Територіальний рівень, на якому має діяти місцеве самоврядування, - це передусім ланки, наближені до громадян, а також ланки середнього та регіонального рівнів, відповідно до наявного в кожній країні порядку (ст. 2 Декларації).

Отже, конституційне визначення місцевого самоврядування могло б мати такий вигляд: місцеве самоврядування є гарантоване державою право та реальна здатність органів місцевого самоврядування самостійно регламентувати значну частину державних справ місцевого значення  та управляти нею, діючи в межах Конституції та законів України, під свою відповідальність та в інтересах населення [23, c. 14-17].

Неконституційні чинники впливу на розвиток

місцевого самоврядування

Ще більш конфліктною і перманентно болючою проблемою з точки зору перспектив розвитку місцевого самоврядування є питання розмежування компетенцій в українській системі місцевого управління між органами місцевого самоврядування і місцевими органами державної виконавчої влади.

Зміст статей 142 - 143 Конституції України і 25-44 базового Закону про місцеве самоврядування на перший погляд свідчать, що законодавцю вдалося розвести ці дві незалежні гілки публічної влади кожну "по своїх квартирах”, наділивши органи місцевого самоврядування власними самоврядними та делегованими повноваженнями і залишивши державним органам – районним та обласним адміністраціям – притаманні їм розпорядчі і виконавчі функції. Тобто, Верховна Рада як вищий законодавчий орган державної влади, зробила те, що від неї вимагала сучасна політична ситуація. Вона розробила і прийняла нормативну базу для функціонального їх розмежування. Однак на практиці зреалізувати дух і букву закону виявилося значно складніше, а відтак, проблема розмежування або практика конфлікту компетенцій не тільки не припинила свого існування, а навпаки, набула ще більшої актуальності. "Очевидно, що компетенційні суперечки стали невід'ємною складовою частиною діяльності двох систем місцевої влади, оскільки вони виконують різні функції і повноваження. Ці суперечки відображали реальний стан розмежування їх повноважень як всередині кожної системи влади, так і у відносинах між ними" [24, c. 124].

Причину такого становища багато політиків і дослідників місцевого самоврядування вбачають, перш за все в тому, "що порушувалися, не дотримувалися основні конституційні засади місцевого самоврядування". "Насамперед треба повернутися до конституційних основ місцевого самоврядування..." [25].

За ці роки не було жодного зібрання або конференції, муніципальних або парламентських слухань, де б у повний голос не піддавалася критиці система адміністративного втручання (або, як його часто називають мери міст, адміністративний ресурс). В минулому голова міста Бердянська Валерій Баранов висловлювався процю ситуацію так: "Как по мне, так унас местное самоуправление, законодательная база и, в частности, закон о местном самоуправлении – просто прекрасные. Но проблема, об этом уже говорили, в том, что этот закон просто не выполняется. А н выполняется он государственными структурами. Всячески, по каждому пункту идёт нарушение, начиная от того, что делегируемые полномочия должны финансироваться, а они нефинансируются, и дальше все идёт таким же образом".

Валерій Рубцов, директор Інституту місцевої демократії: "Але реформа місцевого самоврядування, муніципальна реформа захлинулася тому, що немає підтримки зверху. Тобто не була реалізована державна воля щодо розвитку місцевого самоврядування".

Нікопольський міській голова Сергій Старун: "В 1997 -1998 году впервые зародилась надежда, что мы получим совершенно новую форму, по которой идёт цивилизованный мир. Однако сегодня оказывается, что у нас демократические принципы в государстве абсолютно не стыкуются с принципами местного самоуправления. Почему? Возможно, это связано с таким феноменальным явлением, как админресурс. Так вот, в понятие админресурса институтместного самоуправления не вписывается. … Ну, кто нас назовёт умными, когда мы провозгласили Конституцию, закон, а потом формируем такую атмосферу, при которой все указания, приказы, директивы и подзаконные акты стоят выше законов и Конституции в том числе, и ничего с этим сделать нельзя?" [26, c. 78, 28, 64].

Таким чином, на практиці можна часто спостерігати, коли ситуаційне право, закріплене в традиціях і формах поведінки переважної більшості суб'єктів публічного права, виявляється сильнішим за право конституційне. "Інакше кажучи, правове розмежування повноважень в системі місцевої влади не є самодостатнім тому, що практична політика виконавчої влади у цій системі може мати переваги над правом" [27, c. 122, 124].

Боротися і відстоювати свої власні права і повноваження органи місцевого самоврядування можуть в органах державної судової влади. Спираючись на надані їм державою відповідні правові гарантії, вони, принаймні частина з них, намагаються відстоювати в судах своє право на самоврядну автономію. Водночас слід визнати, що судитися з державою органи місцевого самоврядування і міські голови наважуються лише в випадках, коли порушення закону є очевидним, з одного боку, а з іншого, цього від них вимагає ситуація. Можливо це політичні причини, інколи тиск з боку громадськості, ЗМІ, решта. Але, як свідчить практика, "...у більшості випадків компетенційні суперечки у системі місцевої влади вирішуються не в установленому законом порядку через адміністративні чи судові органи, а поза правовими способами. Мова йде про різні політичні та інші угоди між органами місцевої влади, звичаї і традиції, успадковані ними від радянської командно-адміністративної системи тощо.

Певна недовіра та упередженість цих органів щодо вирішення компетенційних спорів адміністративними та судовими інстанціями вказує на їх небажання "виносити сміття з хати" та діяти згідно з законом" [28, c. 21-22].

Вочевидь, що як збоку чиновників і посадових осіб органів місцевого самоврядування так із боку їх "конкурентів" від державної виконавчої влади, незважаючи на існуючі між ними протиріччя, особливого бажання ретельного дотримання законодавства не відчувається. У цьому вони єдині. "Одні органи здійснюють це розмежування шляхом встановлення відповідних правил поведінки (норм), інші – шляхом вирішення конфліктів, що виникли на ґрунті розбіжностей у застосуванні відповідних повноважень. До перших належать органи законодавчої і виконавчої влади, до других– органи суду і прокуратури.

Хоча слід відзначити, що поділ державних органів на ті, які встановлюють нормативні межі повноважень у системі місцевої влади і ті, що забезпечують ці межі через вирішення компетенційних суперечок, є досить відносним. Тому що й самі органи законодавчої і виконавчої влади нерідко займаються компетенційними спорами. А органи суду, зокрема, Конституційний Суд, та органи прокуратури не просто вирішують такі спори, але й формують прецеденти, які є нормами права" [29, c. 122].

Отже ця конкурентна боротьба між двома формами організації місцевої влади за головування на певній території є, з одного боку, причиною конфліктів між ними, а з іншого, привідним ременем і джерелом розвитку публічної влади в Україні. Можна сказати, що ця ситуація взагалі відповідає природному стану речей. Це ілюструє думка Н. Шиманської, виконавчого директора Асоціації демократичного розвитку і самоврядування України: "Я б хотіла сказати, що боротьба між місцевим самоврядуванням і державою - це взагалі природне явище і ми не можемо побідкатись, що десь в хвості плетемось... Таке є життя і не можна сказати хто правий, а хто – ні. І так воно має бути" [30, c. 67]. Але, якщо в розвинутих країнах світу і виникають якісь непорозуміння і суперечки між державною адміністрацією і самоврядними органами управління, там вони не набувають таких гострих форм, як в Україні.

Очевидно, що проблеми децентралізації публічної влади не є проблемами самої цієї влади. Ступінь і глибина автономії органів місцевого самоврядування, їх роль і місце в системі української публічної влади залежать, або безпосередньо пов'язані із станом розвитку соціально-економічних відносин і з політичною системою суспільства, без вирішальної волі якого будь-які демократичні перетворення в принципі приречені на невдачу. Місцеве самоврядування, без усякого сумніву, є елементом громадянського суспільства і політичної влади. Тому всі елементи цього суспільного організму потребують синхронізації і пристосування. Іншими словами, система організації влади має відповідати викликам часу. Ця ситуація, в свою чергу, вимагає від суспільства проведення реформ.

ВИСНОВКИ

1. 18-річний період державного будівництва характеризується формальним подоланням системи всевладдя Рад радянського зразка і реальними проблемами становлення в Україні демократичної влади. Нинішня українська влада залишається занадто централізованою, всеохоплюючою, бюрократично замкненою від суспільства і всіляко чинить опір подальшій децентралізації владних повноважень і предметів відання на користь становлення і розвитку реального місцевого самоврядування. Існуюча владна вертикаль представляє собою ієрархію виконавчих органів державної влади і ніяким чином не може розглядатися як факт демократизації суспільства. Такий процес розподілення влади між центральними органами влади і її регіональними та місцевими осередками називається деконцентрацією і не корелюється з місцевою демократією. Реальною формою становлення місцевої демократії є місцеве, територіальне і регіональне самоврядування правом на здійснення якого демократичні держави наділяють населення міст, селищ, сіл. Процес перерозподілу компетенцій між центральною державною владою і органами регіонального і місцевого самоврядування є відображенням децентралізації влади і демократизації суспільства. Таким чином, феномен місцевого самоврядування виникає лише в демократичному суспільстві і є результатом волевиявлення суверенної державної влади.

2. Право на місцеве  самоврядування в усіх демократичних сучасних країнах визнається і гарантується їх Основним Законом – Конституцією. Закріплення такої специфічної територіальної організації народної влади як місцеве самоврядування в Конституції України безумовно зачіпає правовий основопорядок. В зв'язку з цим виникає вимога пошуку максимально виваженої формули конституційного закріплення права на місцеве самоврядування з іншими суверенними правами українського народу. При цьому, прописані в статтях 5, 6, Конституції України положення стосовно форм реалізації народної влади, її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, прав і гарантій місцевого самоврядування є недостатньо досконалими і потребують на нашу думку певного уточнення.

Місцеве самоврядування в Україні є невід'ємним правом народу і може бути скасовано лише за його добровільним вибором. Віднесення місцевого самоврядування до основних суспільних цінностей надає йому конституційну гарантію непорушності і прогнозованого інституційного розвитку. Як форма народовладдя місцеве самоврядування є правом не всього українського народу, лише тієї його частини, яка об'єднується і ідентифікується з поняттям територіальної громади. Воно має свої правові рамки діяти лише у спосіб і в межах повноважень, наданих йому Конституцією і законодавством України.

3. Право територіальної  громади самостійно вирішувати питання місцевого значення хоча і закріплене в Основному Законі і Законі "Про місцеве самоврядування в Україні" на практиці реалізується доволі важко. Цьому заважає існуюча в Україні система правовідносин, традицій і норм життя успадкованих від системи радянських рад. Це і конфлікт компетенцій в системі місцевих органів влади, неузгодженість прав суб'єктів самоврядування у здійсненні власних повноважень. Громадяни, члени територіальних громад дуже обмежено і пасивно беруть участь в місцевому самоврядуванні.

4. В основі цього конфлікту компетенцій лежить незавершеність і недосконалість законодавства. В демократичному суспільстві саме органам місцевого самоврядування належить бути територіальною владою. Їх компетенція на власній території мусить бути виключною і не має дублюватися територіальними органами влади держави. Місцеве самоврядування є елементом громадянського суспільства і політичної влади. Тому ступінь розвитку і зрілості місцевого самоврядування, в тому числі і глибина автономії цієї форми народної влади, залежать від стану розвитку соціально – економічних і політичних відносин у країні.

5. Діалектика розвитку  українського суспільства вимагає проведення реформ у цій сфері. За розвитком суспільно-політичних відносин мають слідувати відповідні позитивні зрушення і в частині децентралізації влади, в посиленні місцевого самоврядування. На жаль політична еліти України питання реформування державної влади і місцевого самоврядування використовує скоріше як інструмент політичної агітації і не поспішає робити реальні законодавчі кроки назустріч демократизації владних відносин.