Місцеве самоврядування України, характеристика та співвідношення з Європейською хартією місцевого самоврядування

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

НАУКОВА РОБОТА

 

 

«Місцеве самоврядування України, характеристика та співвідношення з Європейською хартією місцевого самоврядування»

 

 

 

ШИФР: «Місцеве самоврядування»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2013 рік

План

Вступ……………………………………………………………………………..3

1. Моделі місцевого самоврядування………………………………...……5
2. Моделі місцевого самоврядування в Україні……………………….…10
3. Особливості української конституційної конструкції місцевого самоврядування………………………………………………...………..11
4. Проблеми реалізації права територіальної громади на місцеве самоврядування на законодавчому рівні……………………….….…..15
5. Неконституційні чинники впливу на розвиток місцевого самоврядування……………………………………………….…...…….19

Висновок………………………………………………………………….…….23

Використана література………………………………………………….........27

 

Вступ

Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, яка є обов’язковою для держав членів Ради Європи закріплює основні конституційні, законодавчі основи місцевого самоврядування.

Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна можливість органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність та в інтересах населення. Це право здійснюється радами чи зборами, які складаються із членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівноправного, прямого, всезагального голосування.

Органи місцевого самоврядування в межах, визначених законом, володіють повною свободою дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, яке не виключене з їх компетенції і не віднесене до компетенції інших органів влади [1].

В Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [2].

Місцеве самоврядування є укоріненим і суттєвим елементом демократичних систем управління. У Західній Європі упродовж останніх двохсот років відбулось конституційне закріплення цього права.

Визначення поняття місцевого самоврядування в політичній науці, багато в чому, обумовлено обраною державою моделлю місцевого самоврядування, яка формується на основі практичного досвіду та наукових розробок. В свою чергу, на основі моделей місцевого самоврядування формуються концепції місцевого самоврядування.

Державно-правове реформування вимагає від органів місцевого самоврядування здійснення нових функцій, виконання принципово нових завдань, що передусім потребує зміцнення матеріальної, фінансової бази місцевого самоврядування, відповідного і своєчасного інформаційного забезпечення депутатського корпусу всіх рівнів, перерозподілу повноважень між місцевими державними адміністраціями і органами місцевого самоврядування, а також у самій системі місцевого самоврядування з урахуванням принципу «субсидіарності», підвищення якості комунальних послуг тощо. Відродження місцевого самоврядування в Україні, у сучасному розумінні, почалося після обрання депутатів Верховної Ради Української РСР та місцевих Рад народних депутатів у березні 1990 року. Незважаючи на те, що після виборів місцеві ради по всій Україні залишилися за своїм складом однопартійними, у деяких регіонах вони все ж мали у своєму складі численні демократичні депутатські групи [3, c. 113-122].

 

Моделі місцевого самоврядування і управління

Суттєвих змін системно-структурна організація влади в Україні зазнала із прийняттям нової Конституції України від 28 червня 1996 року. Аналізуючи текст Основного Закону в частині відповідності її правових норм

потребам місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що розробники проекту не приділили достатньої уваги проблемам самоврядування. 21 травня 1997 року був прийнятий новий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4], при розробці якого були спроби врахувати основні риси громадівсько-державницької концепції місцевого самоврядування. Зокрема, місцеве самоврядування відповідно до Закону — гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Крім того, після набуття незалежності Україна ратифікувала основні міжнародні угоди та акти з питань місцевого самоврядування — Європейську хартію місцевого самоврядування (Рада Європи, 15 жовтня 1985 року); Всесвітню декларацію місцевого самоврядування (1985 рік); Європейську декларацію прав міст (Постійна конференція місцевих і регіональних органів влади Європи Ради Європи, 18 березня 1992 року); Хартію конгресу місцевих і регіональних влад Європи (ухвалена Комітетом міністрів 14 січня 1994 року на 506 зборах заступників міністрів); Європейську хартію міст (Страсбург, 17-19 березня 1992 року).

Все це зумовлює необхідність визначення шляхів подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні, орієнтуючись на досвід держав Європейського Союзу та можливості рецепції та проектування як окремих правових норм, так і правових інститутів до вітчизняного середовища. Адже система органів місцевого самоврядування, що безпосередньо реалізують управлінські функції на місцевому рівні, обумовлена формою територіальної організації держави, існуючою моделлю місцевого управління, а також ступенем централізації взаємовідносин місцевих органів з органами державної влади [5, c. 14].

Враховуючи розмаїття національних систем місцевого самоврядування і управління, що пояснюється специфікою організації і функціонування публічних інституцій у державах світу, їх вивчення можливе шляхом типологізації із застосуванням методу порівняльного-правового аналізу щодо виявлення загальних засад системно-структурної організації влади на місцевому рівні. Використовуючи такий підхід, слід виокремити моделі місцевого самоврядування і управління: 1) континентальна (Франція, Італія, Німеччина, Болгарія, Угорщина); 2) англосаксонська (Велика Британія, Ірландія, Австралія, США, Канада); 3) скандинавська (Швеція, Норвегія, Данія та ін.); 4) іберійська (Іспанія, Португалія, країни Латинської Америки). Крім того, інколи виділяють так звану «радянську модель», яка існує з деякими модифікаціями у Китаї, Кубі, В’єтнамі [6, c. 453].

Відповідно до національного законодавства зарубіжних країн парламентської демократії органи місцевого самоврядування функціонують у них на засадах: а) виборності представницьких, а іноді й виконавчих органів місцевого самоврядування; б) дотримання законодавства та можливості притягнення до юридичної відповідальності як органів, так і посадових осіб місцевого самоврядування; в) фінансової самостійності у межах власних коштів місцевого самоврядування, але з урахуванням його цілей і завдань; г) самоорганізації населення у різноманітні форми участі в їх діяльності, у тому числі місцеві референдуми, органи самоорганізації громадян, громадські ініціативи та акції тощо; д) міжнародного співробітництва через міжнародні організації місцевого самоврядування, а також на основі договорів та угод між органами місцевого самоврядування різних держав [7, c. 251].

У багатьох країнах світу (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході) поширилась континентальна (французька модель) місцевого управління, яка базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоуправління. Родоначальницею цієї моделі є Франція, тому її специфіка безпосередньо пов’язана із особливостями історичного розвитку цієї держави, коли головною опорою королівської влади були повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун. Континентальна модель місцевого управління нагадує ієрархічну піраміду, по якій відбувається передача різних директив і інформації, і в рамках якої на центральні власті активно працює ціла «армія» агентів на місцях. В Італії, наприклад, подібна ієрархічна підпорядкованість виражається, зокрема, в передбаченій Конституцією практиці областей здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень [8, c. 431]. Основний Закон ФРН закріплює право населення земель мати представництво, а також вирішувати місцеві питання під власну відповідальність [9, c. 97].

В рамках англосаксонської моделі, яка отримала поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії та інших країнах, представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень і пряме підпорядкування нижчих органів вищим відсутнє. Крім того, для англосаксонської моделі характерна відсутність на місцях повноважених центрального уряду, які б опікали представницькі органи, що обираються населенням. Поряд з представницькими органами в країнах з даною системою місцевого управління (США) безпосередньо населенням можуть обиратись і деякі посадові особи. Значними повноваженнями за такої моделі наділяються й комісії (комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль у підготовці й прийнятті окремих рішень [10, c. 81-90]. Контроль за діяльністю місцевих органів в англосаксонських державах здійснюється головним чином опосередковано, через центральні органи, а також суд. При аналізі місця й ролі місцевого самоврядування в політичній системі головний наголос звичайно робиться на тому, що вони є складовою частиною механізму держави. Водночас реформи останніх років свідчать про значне розширення функцій і повноважень місцевого самоврядування, що дає можливість констатувати заінтересованість цих держав у наявності спроможного місцевого самоврядування [11, c. 687].

Англосаксонська модель передбачає обрання в усіх адміністративно-територіальних одиницях представницьких органів на строк, як правило, не більш трьох років. У невеликих адміністративно-територіальних утвореннях до цього органу входять 3-5 осіб, у великих – до 50 осіб. Місцеві представницькі органи формально виступають як функціонуючі автономно в межах наданих їм повноважень, і пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим не запроваджується [12, c. 418]. Крім представницького органу населення обирає безпосередньо деяких посадових осіб. У містах представницькими органами або безпосередньо населенням обираються мери. 

Скандинавська модель самоврядування є також досить авторитетною у світі. Наприклад, поділ Швеції на 2500 міських і сільських територіальних громад, згідно з Указом про місцеве самоврядування 1862 року, ґрунтувався на давньому поділі на церковні парафії. Такий поділ проіснував до 1952 року, коли внаслідок адміністративно-територіальної реформи кількість громад зменшилась до 1037. Протягом 1962–1974 років відбувалася подальша реорганізація. Однією з головних причин став значний відтік населення в цей період із сільських місцевостей до великих міст, що призвів до економічного занепаду маленьких сільських громад. Від 1999 року у Швеції існує 289 муніципалітетів. Злиття адміністративних одиниць позначилось на місцевих фінансах та управлінні, але негативним наслідком цього процесу стало зменшення кількості обраних народних представників. Варто зазначити, що і сьогодні у Швеції іде підготовка до масштабної реформи місцевого самоврядування.

Іберійська модель характеризується значним ступенем централізації. За такої організації місцевого самоврядування і управління функції управління на всіх територіальних рівнях здійснюють обрані представницькі органи (ради, хунти, муніципалітети), а також обрані населенням або радою одноособові виконавчі органи (префекти, алькади, регідори). Вони за посадою стають головами відповідних рад і водночас затверджуються центральною владою як її представники у відповідних адміністративно-територіальних одиницях, зосереджуючи таким чином у своїх руках значну частину владних повноважень [13, c. 453].

Радянська модель на сучасному етапі суспільного розвитку не є поширеною. В основі цієї моделі лежить принцип повновладдя представницьких органів на відповідній території. Вона характеризується заперечністю принципу поділу влади, проголошує повновладдя представницьких рад на відповідних територіях, ієрархічна підпорядкованість нижчого рівня місцевого самоврядування вищестоячим органам.

Змішана модель склалася через поєднання рис притаманних різним моделям, їх певної модифікації. Її наявність зумовлюється фактом наявності особливостей адміністративної опіки чи державного контролю, співвідношення одноособового та колегіального начал у здійсненні самоврядування рівня осілості населення, поєднання принципів виборності й призначуваності, особливостей територіального устрою та реформування існуючих систем. Модель характеризується тим, що управління на всіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та його відповідні головні посадові особи (мери, регідори, префекти, алькади), які стаючи головами відповідних рад, одночасно затверджуються органами державної влади на місцях. Ця модель поєднує в собі ознаки континентальної та іберійської моделей.

 

 

 

 

Модель місцевого самоврядування в Україні

Аналіз законодавства України дозволяє зробити висновок, що в нашій державі реалізовано само змішану модель місцевого самоврядування, особливості якої зводяться до такого:

1. право на місцеве самоврядування визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст;
2. на регіональному рівні (район, область) практично всі функції управління територією здійснюють органи виконавчої влади – місцеві державні адміністрації, а органи місцевого самоврядування (районні та обласні ради) носять декоративний характер і реально не впливають на стан соціально-економічного та культурного розвитку регіону;
3. організація місцевого самоврядування здійснюється за системою «сильний мер - рада», яка передбачає, що обраний територіальною громадою сільський, селищний, міський голова відіграє досить вагому роль в системі місцевого самоврядування – він головує на сесії відповідної ради, очолює її виконавчий комітет та здійснює функції представництва громади у відносинах з іншими громадами, органами державної влади, підприємствами, організаціями та установами;
4. компетенція місцевого самоврядування закріплюється згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України) [14];