Місцеве самоврядування України, характеристика та співвідношення з Європейською хартією місцевого самоврядування

Аналіз законодавства в Україні моделі місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок, що вона не в повній мірі відповідає принципам та стандартам Європейської хартії місцевого самоврядування і, зокрема:

1. суперечить положенням Хартії щодо віднесення до суб’єкта права на місцеве самоврядування всіх рівнів місцевих властей, оскільки передбачає визнання прав на місцеве самоврядування лише за їх низовим рівнем (село, селище, місто);
2. в законодавстві України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування (територіальних меж юрисдикції громади);
3. при закріпленні компетенції місцевого самоврядування не дотриманий принцип субсидіарності, проголошений Хартією. Зокрема, значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкуренції компетенцій», тобто до такої ситуації, коли до відання органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій віднесені однакові питання управління.

Особливості української конституційної конструкції місцевого самоврядування

Створюючи законодавчі рамки діяльності місцевого самоврядування, держава керувалася в першу чергу Конституцією України. Не менш важливим було й дотримання вимог і норм ратифікованої українським парламентом Європейської хартії місцевого самоврядування. У розділі першому Конституції "Загальні засади" (Ст. 5) місцеве самоврядування згадується як право народу здійснювати владу, в тому числі і через органи місцевого самоврядування. ("Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" [15]. Тут ми бачимо повну нормативну узгодженість між українським законодавством і європейським розумінням місцевого самоврядування. І в нашому Основному законі, і в Європейській Хартії чітко і недвозначно вказується, що суб'єктом місцевого самоврядування є спеціальні управлінські органи. У Хартії вони називаються місцевими владами, а в Україні – органами місцевого самоврядування. Для європейців природа цієї влади та межі її правоздатності логічно укладаються в рамки представницької демократії. "Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевої влади, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції і в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Існуюче положення ніяк не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом" [16]. Не важко пересвідчитися, що європейська конструкція місцевого самоврядування має завершений характер і не потребує ніякої інтерпретації і трактування.

Далі між європейським визначенням і українським з'являються суттєві відмінності. У розділі XI можна прочитати, що "Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи", Ст. 140. Ця думка простеджується і в частині 1-й ст.2 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі– ЗАКОН). "Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України" [17]. Тобто, в конституційну конструкцію місцевого самоврядування вноситься елемент конкуренції влад. Поруч з органами місцевого самоврядування з'являється новий суб'єкт управління – територіальна громада. Далі конструкція місцевого самоврядування отримує ще один суб'єкт владних повноважень і ще більш ускладнюється. У Ст. 141 Конституції України цій територіальній громаді надається право обирати сільського, селищного, міського голову, який має очолювати виконавчий орган ради і головувати на її засіданнях, фактично управляти цими органами.

Розвиваючи ідеї Конституції, ЗАКОН вносить дедалі більше плутанини в термінологію і розуміння суті місцевого самоврядування.

Скажімо, в статті 5 першим елементом системи місцевого самоврядування називається територіальна громада. (У статті 6 –   первинний суб'єкт). Але коли справа доходить до розподілу повноважень, то названий первинний суб'єкт в ЗАКОНІ таких повноважень взагалі не отримує.

Не випадково, що і в науковому середовищі, і серед практиків державного будівництва, особливо серед політиків, посилюється незадоволення існуючою законодавчою формою, народжується спротив і бажання змін у напрямку пошуку більш досконалої формули місцевого самоврядування. По суті, законодавство в такому випадку не стільки вносить порядок і розуміння, скільки стає причиною конфлікту інтересів в самій цій сфері. "Закцентую, однак, вашу увагу на світоглядній проблемі, яку потрібно усунути для того, щоб змінити відповідно правове поле. Досі у нас, на відміну від іншої частини Європи, колективне стоїть вище від особистого. Це спричинило, зокрема, невідповідність закону про місцеве самоврядування Європейській хартії місцевого самоврядування" [18, c. 65].

Наприклад, поняття "безпосередньо", вставлене в права територіальної громади (Ст. 140), або "самостійно" в ст. 2 вищезгаданого ЗАКОНУ порушує, в свою чергу, питання про перерозподіл владних повноважень. Для науковців і дослідників - це привід для дискусій "про курку і яйце". "Таке поняття, скажімо, як безпосереднє право громад... Треба нормально здійснювати процес щодо повноважень, але це треба зробити через Конституцію, через норму закріпити виключно компетенцію громади, розмежувати цю компетенцію з органами... Сьогодні ми говоримо, що з позиції науки конституційного права і практики можна вважати процес конституційного реформування місцевого самоврядування поки що незавершеним..." [19, c. 60, 69, 80-82].

Для законодавців – це поле боротьби за внесення змін і доповнень у законодавство, вигідних тим чи іншим політичним силам. За останні декілька років до Верховної Ради України різними групами депутатів вже неодноразово вносилися і розглядалися в її комісіях декілька проектів внесення змін до Основного Закону або нової редакції Закону про місцеве самоврядування.

Для політиків, прихильників прямої демократії, які переважне право прийняття будь-яких управлінських рішень відносять до компетенції громадських зборів, слухань, референдумів – це привід для тиску на місцеву владу. Як приклад можна навести багатомісячні гострі, часто дуже не толерантні дискусії між органами місцевого самоврядування міст, наприклад Донецька (Львова, Дніпропетровська, Харкова та інших) та представниками громадських кіл навколо затвердження Статутів цих міст. Зрозуміло, що в центрі непорозуміння були суперечки з земельних питань, розподілу комунальної власності, бюджету самоврядування. Що з того, що в статті 143 Конституції жителям громади надано право безпосередньо управляти майном, що є в комунальній власності, затверджувати програми соціально-економічного та культурного розвитку і бюджети відповідних громад і контролювати їх виконання, встановлювати місцеві податки і збори та інше, якщо в ЗАКОНІ такі повноваження не передбачені. І не передбачені не тому, що хтось забув їх включити в якусь чергову статтю, а лише тому, що їх у територіальної громади просто немає. Не реально і в принципі незаконно було б в кожному разі при вирішенні питань місцевого значення проводити місцевий референдум. Таке самоврядування важко навіть собі уявити. Часи сільського, хутірського і будь-якого іншого Віче пройшли з появою представницької демократії.

"Чи не слід нам  подавати на схвалення всі  наші закони з усіх стародавніх кодексів? Чому ми так не робимо? Бо неможливо. Чи повинні наші громади чисельністю у кілька тисяч громадян за деревами лісу і т. ін. не бачити? Слід зважити на труднощі, пов'язані з великими зборищами виборців, в давнішні часи йшлося лише про 18 імен. Слід зважити на марнування часу, на труднощі ведення дебатів! Кажуть, що такі обговорення вдало вирішуються роботою в секціях. Як це має відбуватися? Як усі думки звести до купи? Ні, над батьківщиною нависла б загроза! Від таких зборищ лише один крок до вбивчих і навіть до свободо вбивчих дій". Zurlinden, Demokratie oder Diktatur, Zürich 1919, S. 10. – Nauer: Das Gemeindewesen des Kantons Zürich, 1898, S. 18,19.

Громадянам слід дозволити запроваджувати ради мешканців, щоб відпала потреба у великолюдних вічах, котрі хоч і є виявом демократії, як стверджують деякі поборники, однак фактично й насправді в деяких місцях вони перетворилися майже на комедію" [20, c. 176].

Більше того, ні уявляти ані думати про це зовсім непотрібно, оскільки функцію управління місцевими справами беруть на себе органи місцевого самоврядування.

Проблеми реалізації права територіальної громади на

місцеве самоврядування на законодавчому рівні

Конституція України сформована таким чином, що на першому місці стоять права, свободи та обов'язки людини і громадянина (II розділ). Серед них в контексті права на місцеве самоврядування варто згадати про деякі з них. Ст. 38 підтверджує право кожного громадянина брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів влади та органів місцевого самоврядування. У наступних 69, 71 Статтях ця конституційна засада набуває подальшого розвитку. "Народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосередньої демократії". "Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення". Щоб завершити цей експрес-огляд конституційного права, слід також згадати про Ст. 55, яка гарантує громадянам право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Таким чином, Основний закон гарантує право громадян на участь в управлінні державними і місцевими справами, вказує на механізм реалізації цього права через вибори органів державної влади і місцевого самоврядування, визначає суд як інстанцію захисту цього права.

Як випливає з Конституції, право на місцеве самоврядування, в тому числі здійснюється громадянами в порядку виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії визначених законом. Далі це право отримує розвиток в Законі України про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів [21].

У ХІ розділі Основного закону (Ст. 140-146), положення 38 статті щодо права громадян на участь в управлінні викладається вже в контексті прив'язки до місцевого самоврядування, і ця інтерпретація в першу чергу стосується заміни понять "громадяни"- "територіальна громада", "управління державними справами" - "питання місцевого значення". При цьому поняття "територіальна громада" жодного разу ніде інде не зустрічається. Єдиним поясненням суті "територіальної громади", яке випливає з тексту Ст. 140, є згадування про те, що це мешканці села чи добровільного об'єднання у сільську громаду мешканців кількох сіл, селища та міста. У результаті, звертає на себе увагу та обставина, що в якості основного носія функцій і повноважень місцевого самоврядування Конституція та Закон України називають територіальні громади, тоді як Хартія – органи місцевого самоврядування.

Цей висновок випливає з порівняльного аналізу змісту частини третьої статті 140 Конституції України («Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування…») зі змістом частини другої статті 3 Хартії («Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом»).

Немає жодного сумніву, що за своєю природою місцеве самоврядування має бути дієвою формою поєднання демократії безпосередньої та демократії представницької. Проте форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад (місцеві референдуми, дорадчі опитування, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) при всій їх демократичності та важливості не відзначаються постійністю та оперативністю, а головне – відповідальністю, яку мають та несуть органи і посадові особи місцевого самоврядування. Тому саме на них покладається законом основний тягар по здійсненню місцевого самоврядування що визнається послідовними прихильниками громадівської компетенції місцевого самоврядування [22, c, 7].

Іншою проблемою, яка випливає з наведених вище визначень, є положення про те, що місцеве самоврядування є не просто правом, а й реальною здатністю, спроможністю його здійснення.

Це означає, що для здійснення місцевого самоврядування необхідні певні умови, які можна звести до таких основних моментів: по-перше, чітке визначення кола тих питань, вирішення яких доцільне і можливе власними силами відповідних територіальних громад та створених ними органів місцевого самоврядування; по-друге, наявність досконалих організаційно-правової та матеріально-фінансової основ, які б гарантували можливість та ефективність здійснення місцевого самоврядування; по-третє, відповідні географічні, кадрові та фінансово-бюджетні можливості територіальної основи місцевого самоврядування; по-четверте, здатність та бажання самих територіальних громад, створюваних ними органів місцевого самоврядування, його посадових осіб самостійно або відповідально вирішувати питання, віднесені до повноважень місцевого самоврядування.

В Україні, ще не створені всі перелічені умови для ефективного здійснення місцевого самоврядування. Звідси, проблеми комунікації та оптимізації територіальних громад, а також проблема більш послідовного розмежування функцій і повноважень органів місцевого самоврядування та державних органів тощо.